Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 января 2018 г. N 32-АПГ17-15 Суд оставил в силе решение суда первой инстанции о признании не действующим в части решения Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 г. N 27-280 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 января 2018 г. N 32-АПГ17-15

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Саратовской области о признании не действующим в части решения Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 г. N 27-280 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов" по апелляционным жалобам Саратовской городской Думы, администрации муниципального образования "Город Саратов", комитета по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования "Город Саратов", открытого акционерного общества "Самарская инновационная компания" на решение Саратовского областного суда от 18 августа 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей Саратовской городской Думы - Чесноковой С.Ю., комитета по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования "Город Саратов" - Животиковой Ю.О., открытого акционерного общества "Самарская инновационная компания" - Николаевой Т.В., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

заместитель прокурора Саратовской области обратился в Саратовский областной суд в защиту прав и законных интересов неопределённого круга лиц с уточнённым административным исковым заявлением о признании не действующим и не подлежащим применению с 29 декабря 2016 г. решения Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 г. N 27-280 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов" (далее также - Решение N 27-280, Правила землепользования и застройки) в редакции решения Саратовской городской Думы от 27 декабря 2016 г. N 10-77 в части установления для земельного участка с кадастровым номером 64:48:030359:2, расположенного по адресу: г. Саратов, ул. Университетская, д. 56, территориальной зоны ОД-3 (общественно-деловой застройки специализированных центров обслуживания (учебных, медицинских, спортивных, научных и т.д.).

Требования мотивированы тем, что при принятии оспариваемого решения Саратовской городской Думой нарушен порядок проведения публичных слушаний, установленный градостроительным законодательством. При этом установление для земельного участка с кадастровым номером 64:48:030359:2 территориальной зоны ОД-3 противоречит Генеральному плану муниципального образования "Город Саратов" (далее также - Генеральный план), согласно которому указанный земельный участок находится в границах функциональной зоны П-1 (зона предприятий IV и V классов опасности по СанПиН).

Решением Саратовского областного суда от 18 августа 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено: Решение N 27-280 в оспариваемой части признано не действующим с момента вступления решения суда в законную силу.

В апелляционных жалобах Саратовская городская Дума, администрация муниципального образования "Город Саратов", комитет по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования "Город Саратов" и открытое акционерное общество "Самарская инновационная компания" (далее также - ОАО "СИНКО") просят отменить судебный акт суда первой инстанции и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В апелляционной жалобе Саратовская городская Дума указывает на то, что административный истец не доказал, интересы каких лиц нарушены оспариваемым Решением N 27-280. При этом решение суда нарушает права и законные интересы собственника объектов недвижимости, расположенных на спорном земельном участке, - ОАО "СИНКО". Несовпадение функциональной зоны спорного земельного участка, установленной картой функциональных зон городского округа в Генеральном плане, с территориальной зоной, установленной картой градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки, не свидетельствует об их противоречии Генеральному плану, поскольку назначение и состав указанных документов территориального планирования различен. Перевод спорного земельного участка из территориальной зоны П-1 в территориальную зону ОД-3 соответствует Положению о территориальном планировании муниципального образования "Город Саратов". Административный ответчик не соглашается с выводом суда о несоблюдении порядка проведения публичных слушаний.

Аналогичные доводы приведены в апелляционных жалобах администрации муниципального образования "Город Саратов", комитета по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования "Город Саратов" и ОАО "СИНКО".

Комитет по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования "Город Саратов" в жалобе также указывает, что судом дана ненадлежащая оценка возможности обращения в суд прокурора с соответствующими требованиями в защиту неопределённого круга лиц. Согласно административному иску он инициирован по результатам обращения гражданина Сергеева С.В.

В апелляционной жалобе ОАО "СИНКО" дополнительно указывает, что решение суда основано на доводах административного истца о формальных признаках нарушения порядка проведения публичных слушаний. В отсутствие достоверных и достаточных доказательств, подтверждающих незаконность изменения территориальной зоны спорного земельного участка, такие нарушения процедуры публичных слушаний не могут служить достаточным основанием для признания недействующим оспариваемого Решения N 27-280. Заключения публичных слушаний носят для органов местного самоуправления рекомендательный характер.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) утверждение правил землепользования и застройки городского округа и внесение в них изменений относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальное образование "Город Саратов" наделено статусом городского округа (статья 1 Устава муниципального образования "Город Саратов", утверждённого решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 г. N 67-649).

В соответствии с пунктом 6 части 2 статьи 24 Устава муниципального образования "Город Саратов" утверждение Правил землепользования и застройки относится к полномочиям Саратовской городской Думы.

Выводы суда первой инстанции о принятии оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом подтверждается материалами дела, и по этим основаниям Решение N 27-280 не обжалуется.

В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых генеральным планом городского округа.

Частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ закреплён принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесённой к функциональным зонам.

С учётом привёденных норм федерального законодательства Судебная коллегия находит правильным вывод суда первой инстанции о том, что отнесение спорного земельного участка к территориальной зоне ОД-3 (общественно-деловой застройки специализированных центров обслуживания (учебных, медицинских, спортивных, научных и т.д.) осуществлено без учёта Генерального плана муниципального образования "Город Саратов", согласно которому названный земельный участок расположен в функциональной зоне П-1 (зона предприятий IV и V классов опасности по СанПиН), и тем самым нарушает требования градостроительного законодательства.

Доводы апелляционных жалоб о том, что несовпадение функциональной зоны земельного участка с территориальной зоной не свидетельствует о противоречии Правил землепользования и застройки Генеральному плану, подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании закона.

Ссылки на нарушение прав собственника земельного участка не являются основанием для отмены судебного постановления, поскольку при приобретении земельного участка ОАО "СИНКО" было известно о действовавших в отношении его градостроительных регламентах. При этом названное заинтересованное лицо в силу части 16 статьи 24 ГрК РФ не лишено возможности обратиться к главе местной администрации городского округа с предложениями о внесении изменений в генеральный план.

Доводы жалоб об отсутствии нарушений порядка публичных слушаний по вопросу изменения территориальной зоны принадлежащего ОАО "СИНКО" земельного участка не опровергают правильных выводов суда о противоречии Решения N 27-280 в оспариваемой части законодательству, имеющему большую юридическую силу. Доказательств того, что изменения, внесённые в Правила землепользования и застройки решением Саратовской городской Думы от 27 декабря 2016 г. N 10-77, соответствуют Генеральному плану, в материалах дела не имеется.

Доводы жалоб в части отсутствия у прокурора оснований для предъявления рассмотренного административного иска являются несостоятельными, поскольку основаны на ошибочном толковании процессуального закона.

Согласно части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает права, свободы и законные интересы граждан.

Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов" являются муниципальным правовым актом, вводящим в муниципальном образовании "Город Саратов" систему регулирования землепользования и застройки, основанную на градостроительном зонировании, то есть регулируют отношения неопределенного круга лиц, в том числе жителей городского округа. При этом изменение территориального зонирования отдельных участков непосредственно касается прав жителей на благоприятные условия жизнедеятельности, подтверждением чего является установление законодателем процедуры публичных слушаний при внесении изменений в правила землепользования и застройки.

Судебная коллегия полагает, что обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Основания для отмены решения суда в апелляционном порядке, предусмотренные статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отсутствуют.

С учётом изложенного Судебная коллегия, исследовав представленные материалы административного дела, проверив и оценив собранные доказательства в их совокупности, основываясь на правовом анализе приведенного федерального законодательства, не находит оснований для отмены решения суда.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Саратовского областного суда от 18 августа 2017 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Саратовской городской Думы, администрации муниципального образования "Город Саратов", комитета по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования "Город Саратов", открытого акционерного общества "Самарская инновационная компания" - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.