Методические рекомендации по разработке и реализации Программы оптимизации расходов бюджета субъекта Российской Федерации

I. Общие положения

1. Настоящие Методические рекомендации подготовлены для обеспечения разработки и реализации программ оптимизации расходов бюджета субъектов Российской Федерации (далее - программы).

2. В Методических рекомендациях представлена предлагаемая структура программ, а также рекомендуемые для включения в программы основные разделы и возможные направления реализации данных программ.

II. Содержание (состав) программ

3. В программу рекомендуется включать следующие основные разделы:

а) текущее состояние государственных финансов субъекта Российской Федерации;

б) цели и задачи программы;

в) способы и инструменты решения задач программы;

г) ожидаемые результаты реализации программы;

д) риски реализации программы.

4. Программа может содержать иные разделы, необходимые для ее эффективной, полной и своевременной реализации с учетом специфики формирования программных документов в субъекте Российской Федерации.

5. Описание текущей ситуации в сфере государственных финансов субъекта Российской Федерации должно содержать анализ динамики поступления доходов, расходов, а также источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации и консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации и объема государственного долга субъекта Российской Федерации.

При описании текущей ситуации рекомендуется использовать количественные показатели, характеризующие величину и структуру доходов и расходов бюджета, источников финансирования дефицита бюджета. В разделе следует указать перечень мер, которые могут способствовать оздоровлению государственных финансов субъектов Российской Федерации.

При анализе текущей ситуации необходимо провести детальный анализ состояния расходной части бюджета субъекта Российской Федерации. В приложении к настоящим Методическим рекомендациям приведен перечень индикаторов, характеризующих состояние расходной части бюджета субъекта Российской Федерации, которые могут быть использованы при подготовке программы.

Описание основных проблем бюджетной системы субъекта Российской Федерации рекомендуется дополнять указанием причин возникновения проблем и возможных путей решения данных проблем.

Если органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления в предыдущие годы предпринимались меры, направленные на решение проблем, в программе рекомендуется приводить краткое описание принятых мер и достигнутых результатов, в т. ч. анализ исполнения подготовленных ранее программ и планов, содержащих мероприятия, направленные на оптимизацию расходов.

В описании текущей ситуации следует избегать декларативных положений, не подтвержденных фактической (в том числе количественной) информацией.

Описание текущей ситуации целесообразно представлять с оценкой финансовых потерь бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета, которых можно избежать путем реализации мероприятий программы.

6. В программе должны быть сформулированы цели реализации (например, "обеспечение сбалансированности бюджетной системы субъекта Российской Федерации к 2020 году").

7. В программе рекомендуется указать перечень задач, выполнение которых необходимо для достижения целей программы. Перечень задач формируется исходя из принципа их необходимости и достаточности для достижения целей программы и ожидаемых результатов ее реализации.

При формулировании задач рекомендуется ориентироваться на Типовой план мероприятий по консолидации бюджетных средств субъектов Российской Федерации в целях оздоровления государственных финансов регионов, размещенный на официальном сайте Минфина России. В зависимости от задач, реализованных в рамках предыдущих программ и планов, направленных на оптимизацию расходов, в качестве задач программы могут рассматриваться:

а) оптимизация расходов на государственное и муниципальное управление;

б) оптимизация расходов на содержание бюджетной сети, а также численности работников бюджетной сферы;

в) совершенствование системы закупок для государственных и муниципальных нужд;

г) оптимизация мер социальной поддержки населения;

д) оптимизация расходов, связанных с предоставлением бюджетных средств хозяйствующим субъектам;

е) оптимизация инвестиционных расходов, субсидий юридическим лицам и дебиторской задолженности;

ж) сокращение просроченной кредиторской задолженности бюджета;

з) совершенствование межбюджетных отношений;

и) сокращение расходов на обслуживание долга.

Для каждой задачи должен быть сформирован набор мероприятий, достижение которых будет способствовать решению задачи.

Наименования мероприятий целесообразно формулировать таким образом, чтобы создавалось максимально полное представление о специфике, масштабе и содержании действий, которые планируется осуществить в рамках реализации программы.

Наименования мероприятий, их ожидаемые результаты (целевые индикаторы), сроки исполнения и ответственные исполнители (соисполнители) включаются в план мероприятий по реализации программы, являющийся приложением к программе.

В случае, если программа субъекта Российской Федерации предполагает достижение определенных результатов в сфере муниципальных финансов, в программе целесообразно отразить механизмы и меры, стимулирующие и обеспечивающие достижение данных результатов органами местного самоуправления.

В зависимости от мероприятий, реализованных в рамках предыдущих программ и планов, направленных на оптимизацию расходов, в качестве мероприятий программ могут рассматриваться:

7.1. В рамках решения задачи "Оптимизация расходов на государственное и муниципальное управление":

а) устранение избыточных и дублирующих функций органов государственного (местного) управления, включая реорганизацию (где это необходимо) системы исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации), в том числе:

выявление и устранение дублирующих функций органов государственного (местного) управления с сокращением соответствующих штатных единиц;

укрупнение территориальных подразделений органов власти путем создания территориальных управлений по нескольким муниципальным образованиям;

укрупнение органов власти путем слияния нескольких органов исполнительной власти, выполняющих схожие функции, например:

объединение органов, выполняющих функции по предоставлению социально значимых государственных услуг населению в сферах занятости, социальной защиты населения и регулирования рынка труда;

объединение двух или более органов, исполняющих контрольно-надзорные функции;

объединение органов, выполняющих функции по реализации государственной политики в сферах туризма и молодежной политики.

укрупнение органов власти путем присоединения небольших по численности структур к органам, выполняющим функции по реализации государственной политики в смежных сферах, например:

передача функций в сфере туризма региональному органу власти, выполняющему функции в сфере культуры;

передача функций в сфере архитектуры и градостроительства региональному органу власти, выполняющему функции в сфере строительства;

передача функций в сфере молодежной политики региональному органу власти, выполняющему функции в сфере образования;

передача функций в сфере государственного заказа региональному органу власти, осуществляющему функции в сфере экономического развития, имущественных отношений или финансовому органу;

передача функций по мобилизационной подготовке аппарату высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

передача контрольных функций по охране и использованию объектов животного мира региональному министерству природных ресурсов;

содействие укрупнению муниципальных образований на поселенческом уровне с целью оптимизации численности представительных и исполнительных органов власти;

содействие передаче полномочий поселений для исполнения органами местного самоуправления муниципальных районов;

б) оптимизация расходов на текущее содержание органов власти, в том числе на основе сокращения численности государственных и муниципальных служащих в субъекте Российской Федерации, в том числе:

установление запрета на увеличение численности государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и численности работников государственных казенных учреждений,

определение целевых показателей по сокращению численности государственных гражданских служащих, с указанием ожидаемого финансового эффекта от оптимизации численности,

установление требований по переводу должностей государственной гражданской службы в штатные единицы государственных учреждений, в том числе путем передачи исполнения отдельных функций от исполнительных органов государственной власти подведомственным государственным казенным учреждениям,

установление требований по переводу штатных единиц, связанных с исполнением обеспечивающих функций исполнительных органов государственной власти, в категорию "обеспечивающие специалисты", не относящиеся к должностям государственной гражданской службы. В том числе функции в сфере информационно-коммуникационных технологий, по ведению бюджетного учета, делопроизводству, кадровые службы, техническое обеспечение,

сокращение дополнительных выплат государственным гражданским служащим;

в) централизация отдельных функций исполнительных органов государственной (муниципальной) власти путем их передачи для централизованного исполнения отдельному органу или учреждению, в том числе:

централизация бюджетного учета в части полномочий получателей бюджетных средств и бухгалтерского учета органов исполнительной власти на базе государственного казенного учреждения, подведомственного финансовому органу, либо создание централизованной бухгалтерии для органов власти с малой численностью сотрудников;

развитие системы централизованного учета и переход на отраслевую централизованную бухгалтерию;

передача функций по бухгалтерскому и бюджетному учету на местном уровне из администраций поселений в органы местного самоуправления муниципальных районов (в казенные муниципальные учреждения);

централизация бюджетного и бухгалтерского учета на основе принципов "Электронного бюджета";

централизация обеспечивающих функций в сфере информационных технологий и программно-технического обеспечения для нужд органов исполнительной власти, включая централизацию закупок в сфере информационно-коммуникационных технологий (оборудование, программное обеспечение и услуги связи), а также формирование единой службы технической поддержки для ИТ-инфраструктуры органов исполнительной власти;

централизация функций по организации правовой деятельности органов исполнительной власти, а также по кадровому обеспечению органов исполнительной власти на базе специализированных региональных органов исполнительной власти;

передача специализированным учреждениям иных непрофильных функций органов исполнительной власти, в том числе:

по обеспечению оперативного взаимодействия высшего должностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти с Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти,

по обеспечению деятельности мировых судей,

по обслуживанию автотранспортом и материально-техническому обеспечению деятельности,

по обслуживанию зданий и сооружений,

по укрупнению существующих учреждений в данной сфере;

г) дальнейшее развитие предоставления государственных (муниципальных) услуг в электронной форме.

д) установление запрета на принятие новых расходных обязательств субъекта Российской Федерации, включая создание новых государственных учреждений (за исключением случаев, когда государственное учреждение создается для обеспечения оптимизации расходов бюджета субъекта Российской Федерации).

е) назначение доплат к пенсиям государственных гражданских служащих только для неработающих пенсионеров, оптимизация системы мер социальной поддержки в части установления ограничения размера доплаты к пенсии неработающим лицам, замещавшим должности в органах государственной власти и управления региона.

ж) повышение эффективности использования имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации и муниципальной собственности, в целях организации деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

7.2. В рамках решения задачи "Оптимизация расходов на содержание бюджетной сети, а также численности работников бюджетной сферы":

а) мониторинг непревышения значений целевых показателей заработной платы, установленных в региональных планах мероприятий ("дорожных картах") изменений в отраслях социальной сферы, направленных на повышение эффективности образования и науки, культуры, здравоохранения и социального обслуживания населения;

б) соблюдение показателей оптимизации численности работников отдельных категорий бюджетной сферы в соответствии с утвержденными "дорожными картами".

в) увеличение объема расходов за счет доходов от внебюджетной деятельности бюджетных и автономных учреждений (например, за счет эффективного использования бюджетными и автономными учреждениями государственного имущества).

г) анализ нагрузки на бюджетную сеть (контингент, количество бюджетных учреждений, количество персонала, используемые фонды, объемы и качество, предоставляемых государственных услуг, в разрезе бюджетных учреждений).

д) разработка и утверждение программы реорганизации бюджетной сети (по отраслям).

е) укрупнение или присоединение "мелких" учреждений, а также организаций, загруженных менее чем на 50%, к более крупным (за исключением государственных учреждений, расположенных в сельской местности).

ж) размещение разнопрофильных учреждений под "одной крышей" (например, комплекс "школа - развивающие секции - библиотека - тренажерные залы - дом культуры и т.п.").

з) создание центров коллективного пользования (высокооснащенных кабинетов) на базе школ, дворцов культуры, музеев, библиотек, колледжей, предоставляющих возможность реализации творческого потенциала получателей услуг посредством использования современного оборудования, программного обеспечения, доступа к библиотечному фонду и современным обучающим технологиям.

и) реализация (продажа) излишнего, консервация неиспользуемого имущества учреждений, анализ возможностей выделения земельных участков для их последующей реализации (сдачи в аренду).

к) уменьшение численности обслуживающего персонала и непрофильных специалистов учреждений (сторожа, повара, уборщики помещений, водители, завхозы, электрики, рабочие, слесаря, плотники и т.д.);

л) передача несвойственных функций бюджетных учреждений на аутсорсинг (организация теплоснабжения, организация питания школьников, уборка помещений, транспортное обеспечение обучающихся), вывод медицинских работников детских садов и школ в систему здравоохранения.

м) создание централизованных бухгалтерий, в том числе создание единой централизованной информационной системы учета и отчетности в органах государственной власти субъекта Российской Федерации и государственных учреждениях региона.

н) включение в нормативные затраты на содержание имущества только затрат на имущество, используемого для выполнения государственного задания, а также отказ от содержания имущества, неиспользуемого для выполнения государственного задания.

о) реализация мероприятий по энергосбережению.

п) повышение качества и расширение спектра государственных услуг, в том числе перечня платных услуг, связанных с основной и сопутствующей деятельностью учреждения.

р) расширение форм предоставления государственных услуг (передвижные медицинские комплексы, передвижные библиотеки и т.д.).

с) проведение анализа и согласования с финансовым органом региона порядка определения нормативных затрат и порядка формирования государственного задания по бюджетным и автономным учреждениям, разработка стандартов оказания услуг, содержащих нормативы обеспечения материальными ресурсами.

т) включение в порядок формирования государственного задания и финансового обеспечения выполнения государственного задания правил и сроков возврата субсидии в объеме, соответствующем показателям государственного задания, которые не были достигнуты.

7.3. В рамках решения задачи "Совершенствование системы закупок для государственных и муниципальных нужд":

а) централизация (специализация) функций по осуществлению закупок товаров, работ, услуг, по бухгалтерскому учету, материально-техническому обеспечению, транспортному обслуживанию, обслуживанию и ремонту помещений, охране зданий государственных органов субъектов Российской Федерации, а также централизации функций по юридическому сопровождению, кадровой работе, а также закупок муниципальных образований;

б) оптимизация расходов на укрепление материально-технической базы бюджетных и автономных учреждений;

в) формирование единого уполномоченного учреждения, организующего проведение закупок для всех органов исполнительной власти, подведомственных им казенных и бюджетных учреждений;

г) организация предварительного контроля ценообразования при осуществлении закупок на базе единого уполномоченного учреждения;

д) организация совместных закупок для нужд органов власти и учреждений;

е) использование единой электронной площадки (в том числе межрегиональной) для осуществления закупок малого объема;

ж) включение требований по организации закупок, в том числе по централизации закупочной деятельности, совместным закупкам, предварительной экспертизе ценообразования в состав условий предоставления субсидий местным бюджетам.

7.4. В рамках решения задачи "Оптимизация мер социальной поддержки населения":

а) отказ от индексации социальных выплат, установленных отдельным категориям граждан региональным законодательством;

б) исключение из числа получателей мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг членов семей носителя льготы, кроме нетрудоспособных иждивенцев (детей, детей-инвалидов, инвалидов с детства), совместно с ним проживающих и находящихся на его полном содержании;

в) введение дополнительных критериев при назначении предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, способствующее сокращению прироста численности получателей (например, требование отсутствия у гражданина задолженности по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в течение двух и более месяцев подряд);

г) предоставление льгот на оплату жилого помещения и коммунальных услуг исходя из региональных стандартов нормативной площади жилого помещения и нормативов потребления услуг, в том числе отказ от увеличения данных стандартов;

д) введение критерия нуждаемости в правила назначения предоставления мер социальной защиты населения, в том числе бесплатного проезда, компенсации родительской платы за воспитание и обучение детей, посещающих образовательные организации, реализующие образовательную программу дошкольного образования, других мер социальной поддержки;

е) исключение из регионального законодательства норм об обеспечении отдельными социальными выплатами категорий лиц, имеющих возможность получать соответствующие выплаты за счет средств федерального бюджета (например, отказ от регионального материнского капитала или введение критерия нуждаемости в правила его назначения);

ж) совершенствование мер административного характера по социальным выплатам (изменение периодичности подтверждения права на льготу, повышение эффективности проверки сведений о доходах получателей мер социальной поддержки, увеличение кратности выплат);

з) оптимизация расходов на страховые взносы на неработающее население за счет проведения работы по актуализации сведений о численности неработающего населения (в том числе на основе взаимодействия с соответствующими территориальными органами федеральных органов исполнительной власти).

7.5. В рамках решения задачи "Оптимизация расходов, связанных с предоставлением бюджетных средств хозяйствующим субъектам":

а) анализ причин возникновения и принятие плана сокращения дебиторской задолженности;

б) оптимизация тарифной политики и сокращение расходов на субсидирование предприятий ЖКХ в связи с установлением тарифов ниже уровня экономически обоснованных затрат;

в) включение условия об отсутствии задолженности по платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации в правила предоставления субсидий юридическим лицам;

г) организация претензионной работы по государственным контрактам и договорам государственных учреждений субъекта Российской Федерации.

7.6. В рамках решения задачи "Оптимизация инвестиционных расходов":

а) сокращение объемов незавершенного строительства по объектам, сроки завершения которых значительно превысили плановые или строительство прекращено;

б) оценка указанных объектов незавершенного строительства на предмет целесообразности продолжения строительства или продажи по остаточной стоимости;

в) сокращение случаев авансирования капитальных расходов, оплата объектов с низкой стоимостью только после введения в эксплуатацию, установление минимального размера фактически произведенных подрядчиком расходов, при достижении которых осуществляется их оплата;

г) планирование расходов регионального бюджета на софинансирование капитального строительства объектов, предусмотренных федеральными государственными программами, с учетом реального прогноза доходов регионального бюджета. Минимизация объема субсидий из федерального бюджета на софинансирование объектов капитального строительства, возвращенных в федеральный бюджет по причине невыполнения субъектом Российской Федерации условий софинансирования;

д) совершенствование механизма отбора наиболее эффективных инвестиционных проектов для полного либо частичного финансирования за счет бюджетных средств в рамках программного бюджета и для бюджетных инвестиций, осуществляющихся в непрограммной форме на основе системы критериев оценки эффективности;

е) формирование в рамках программного бюджета отдельного механизма мониторинга инвестиционных проектов, осуществляемого на основе указанной выше системы критериев оценки эффективности.

7.7. В рамках решения задачи "Сокращение просроченной кредиторской задолженности бюджета":

а) проверка обоснованности возникновения и достоверности отражения в годовой отчетности кредиторской задолженности, в том числе просроченной, подведомственных государственных учреждений.

б) инвентаризация государственных контрактов и договоров, заключенных подведомственными государственными учреждениями, на соответствие утвержденным лимитам бюджетных обязательств и планам финансово-хозяйственной деятельности.

в) проведение инвентаризации кредиторской задолженности с целью списания задолженности с истекшим сроком исковой давности, в том числе подведомственных государственных учреждений.

г) осуществление ежемесячного мониторинга просроченной кредиторской задолженности подведомственных государственных учреждений, анализ причин возникновения задолженности.

д) принятие обязательств подведомственными гос