Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 января 2018 г. N 80-АПГ17-14 Об отказе в признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Ульяновской области от 02.07.2009 г. N 256-П "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории муниципального образования "город Ульяновск", режимах использования земель и градостроительных регламентах в границах данных зон"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 января 2018 г. N 80-АПГ17-14

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Комовой Иннэсы Николаевны на решение Ульяновского областного суда от 10 августа 2017 года, которым ей отказано в удовлетворении административного иска о признании недействующими отдельных положений постановления правительства Ульяновской области от 2 июля 2009 года N 256-П "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории муниципального образования "город Ульяновск", режимах использования земель и градостроительных регламентах в границах данных зон".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя Комовой И.Н. - Елисеевой Л.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением правительства Ульяновской области от 2 июля 2009 года N 256-П "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории муниципального образования "город Ульяновск", режимах использования земель и градостроительных регламентах в границах данных зон" (далее - постановление от 2 июля 2009 года N 256-П) утверждены границы зон охраны объектов культурного наследия на территории муниципального образования "город Ульяновск" с описанием указанных границ (приложение N 1) и режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон (приложение N 2).

Постановление опубликовано 3 июля 2009 года в газете "Ульяновская правда", N 53.

Комова И.Н. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим постановления от 2 июля 2009 г. N 256-П в части градостроительного регламента территориальной зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности объектов культурного наследия регионального или муниципального значения - ЗРЗ Р-12, установленной в границах района улиц Красноармейская, Островского, Лесная в целях охраны объекта культурного наследия регионального значения - здания городского училища Н.В. Гоголя (1910-1912 гг., архитекторы Ф.О. Ливчак, Ф.Е. Вольсов) (ул. Красноармейская, 53), в отношении земельного участка, находящегося по адресу: г. ...

В обоснование требований административный истец указала на то, что она является собственником индивидуального жилого дома, расположенного по указанному адресу, и земельного участка под ним с разрешенным видом использования "под существующим жилым домом". По мнению административного истца, оспариваемые положения постановления от 2 июля 2009 года N 256-П приняты без учета существующей застройки, что противоречит пункту 4 части 1 статьи 34, частям 1, 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, лишают ее возможности использовать земельный участок по назначению.

Решением Ульяновского областного суда от 10 августа 2017 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе Комова И.Н. просит отменить судебный акт и принять новое решение об удовлетворении административного иска.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, правительством Ульяновской области, администрацией г. Ульяновска, а также прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований к отмене решения суда и считает его правильным.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ) объекты культурного наследия подразделяются на следующие категории историко-культурного значения: объекты культурного наследия федерального значения, имеющие особое значение для истории и культуры Российской Федерации; объекты культурного наследия регионального значения, имеющие особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации; объекты культурного наследия местного (муниципального) значения, имеющие особое значение для истории и культуры муниципального образования.

В целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта (пункт 1 статьи 34 Федерального закона N 73-ФЗ).

Границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 34 Федерального закона N 73-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 и подпунктами 6, 10 пункта 2 статьи 33 Федерального закона N 73-ФЗ объекты культурного наследия подлежат государственной охране, которая включает в том числе разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия; установление границ территории объекта культурного наследия как объекта градостроительной деятельности особого регулирования.

Порядок разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон установлены Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года N 315 (далее - Положение).

Согласно пункту 2 Положения на сопряженной с объектом культурного наследия территории может быть установлена одна или несколько зон охраны: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта; необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется соответствующим проектом.

Законом Ульяновской области от 9 марта 2006 года N 24-ЗО "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Ульяновской области" установлено, что правительство Ульяновской области уполномочено утверждать в порядке, определенном настоящим Законом, границы зон охраны объекта культурного наследия регионального значения и объекта культурного наследия местного (муниципального) значения, режимы использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон; границы зон охраны объектов культурного наследия федерального значения (за исключением зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и зон охраны объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия) на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия (статья 3). В этом же законе определен порядок утверждения границ зон охраны объекта культурного наследия регионального значения и объекта культурного наследия местного (муниципального) значения, особых режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон (статья 9).

Как следует из материалов дела, здание городского училища имени Н.В. Гоголя (1910-1912 гг., архитекторы Ф.О. Ливчак, Ф.Е. Вольсов) (ул. Красноармейская, 53) является объектом культурного наследия регионального значения.

Согласно картографическому приложению N 1 к постановлению N 256-П в отношении земельного участка, на котором расположен указанный выше объект культурного наследия, установлена охранная зона объекта культурного наследия регионального значения, а также зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности объектов культурного наследия регионального или муниципального значения: район ул. Красноармейской, ул. Островского, ул. Лесной - ЗРЗ Р-12.

Отказывая Комовой И.Н. в удовлетворении требований, суд обоснованно исходил из того, что в силу части 4 статьи 63 Федерального закона N 73-ФЗ до начала проведения историко-культурной экспертизы в порядке, установленном данным Федеральным законом, но не позднее 31 декабря 2010 года сохраняются порядок согласования градостроительной и проектной документации и порядок согласования и выдачи разрешений на проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, установленные статьями 31, 34, 35, 40, 42 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (далее - Закон РСФСР от 15 декабря 1978 года).

На момент разработки проекта зон охраны и принятия оспариваемого акта порядок проведения историко-культурной экспертизы принят не был (Положение о государственной историко-культурной экспертизе утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года N 569), в связи с чем в соответствии с требованиями статьи 34 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года зоны охраны памятников истории, археологии, градостроительства и архитектуры, монументального искусства подлежали установлению по согласованию с Министерством культуры Российской Федерации и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры.

В соответствии с пунктом 3 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года N 315, проект зон охраны объекта культурного наследия представляет собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем), содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.

Границами зон охраны объекта культурного наследия являются линии, обозначающие территорию, за пределами которой осуществление градостроительной, хозяйственной и иной деятельности не оказывает прямое или косвенное негативное воздействие на сохранность данного объекта культурного наследия в его исторической среде.

Как следует из материалов дела, разработанный по заказу Комитета архитектуры и градостроительства администрации г. Ульяновска ООО "Симбирскпроект" проект зон охраны объектов культурного наследия на территории муниципального образования "город Ульяновск" согласован с Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (Росохранкультура) 29 декабря 2008 года и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры 18 марта 2009 года.

По указанному проекту имеются положительные заключения историко-культурных экспертиз ФГУП "Спецпроектреставрация" Министерства культуры Российской Федерации, Средневолжского филиала ФГУП "Институт по реставрации памятников истории и культуры "Спецпроектреставрация", Государственного учреждения культуры "Государственный историко-мемориальный музей-заповедник "Родина В.И. Ленина".

Таким образом, судом установлено, что порядок определения зон охраны памятников истории и культуры республиканского и местного значения при принятии постановления от 2 июля 2009 года N 256-П "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории муниципального образования "город Ульяновск", режимах использования земель и градостроительных регламентах в границах данных зон" правительством Ульяновской области был соблюден.

Анализ приведенных положений федерального законодательства в сфере охраны памятников истории и культуры и оценка фактических обстоятельств дела подтверждают правильность выводов суда о том, что оспариваемое в части постановление от 2 июля 2009 года N 256-П принято уполномоченным органом в пределах его компетенции в полном соответствии с требованиями федерального закона.

При таких обстоятельствах доводы апелляционной жалобы о неправильном применении судом норм материального права нельзя признать обоснованными.

Ссылки в апелляционной жалобе на то, что зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности установлена без учета существующего землепользования, что суд принял решение, оставив без внимания невозможность использования принадлежащего Комовой И.Н. земельного участка по назначению, являются несостоятельными.

Действительно, в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальные зоны устанавливаются, в том числе с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования. Аналогичные положения, на которые также ссылается административный истец, содержатся и в части 2 статьи 36 названного кодекса, согласно которым градостроительные регламенты устанавливаются с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны.

Однако указанные условия при зонировании территорий и установлении регламентов не являются единственными и не означают, что зонирование территорий должно осуществляться исключительно исходя из сложившейся в этих территориях планировки, а регламенты - устанавливаться только с учетом фактического использования земельных участков. Так, в соответствии с этими же нормами кодекса при установлении территориальных зон, регламентов должны учитываться и параметры планируемого развития функциональных зон, определенных генеральным планом городского округа.

Административный истец по существу не возражала против того, что установленная оспариваемым актом зона ЗРЗ Р-12, режим использования земель и градостроительный регламент в границах данной зоны полностью соответствуют как Правилам землепользования и застройки, так и положениям Генерального плана муниципального образования "город Ульяновск", утвержденного в том числе с соблюдением правил части 7 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми при наличии на территориях поселения, городского округа объектов культурного наследия в обязательном порядке учитываются ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в границах зон охраны объектов культурного наследия.

Предлагаемое административным истцом иное толкование норм материального закона, согласно которому режим использования земель и градостроительный регламент в границах зоны ЗРЗ Р-12 должны предусматривать с учетом сложившейся планировки территории возможность строительства индивидуальных жилых домов, противоречит установленным федеральным законодателем в статье 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации основным принципам осуществления градостроительной деятельности, к числу которых относятся, в частности, обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1) и осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (пункт 10).

Права на использование земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования "под существующим жилым домом" административный истец оспариваемым правовым регулированием не лишен. При этом в соответствии с положениями частей 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации принадлежащие Комовой И.Н. земельный участок, жилой дом в случае, если их вид разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться ею без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом.

Изменение же вида разрешенного использования указанного земельного участка и объекта капитального строительства может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленными градостроительным регламентом.

Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применены нормы материального права, подлежащие применению к спорному правоотношению, решение суда следует признать законным и обоснованным.

Принимая во внимание, что в апелляционной жалобе не содержится доводов, влекущих безусловную отмену решения суда в апелляционном порядке, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации на основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Ульяновского областного суда от 10 августа 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Комовой Иннэсы Николаевны - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Горчакова Е.В.