Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 января 2018 г. N 89-КГ17-17 Суд отменил вынесенные ранее судебные решения и направил дело о признании незаконным распоряжения уполномоченного органа об утверждении схемы расположения земельных участков для рассмотрения в суд первой инстанции, поскольку заявленные требования вытекают из публичных правоотношений и не носят гражданско-правового характера, защищаемого в исковом производстве

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 января 2018 г. N 89-КГ17-17

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу гаражного кооператива "Рекорд" на определение судьи Центрального районного суда г. Тюмени от 21 февраля 2017 года и определение судебной коллегии по административным делам Тюменского областного суда от 10 апреля 2017 года, которыми отказано в принятии административного искового заявления гаражного кооператива "Рекорд" о признании незаконным распоряжения территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Тюменской области от 29 октября 2015 года N 299/03.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е.,

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

гаражный кооператив "Рекорд" обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным распоряжения Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Тюменской области (далее - ТУ Росимущества) от 29 октября 2015 года N 299/03 (далее - распоряжение).

Определением судьи Центрального районного суда г. Тюмени от 21 февраля 2017 года гаражному кооперативу "Рекорд" (далее - ГК "Рекорд") отказано в принятии административного искового заявления на основании пункта 1 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку спор подлежит рассмотрению и разрешению в ином судебном порядке.

Определением судебной коллегии по административным делам Тюменского областного суда от 10 апреля 2017 года определение судьи Центрального районного суда г. Тюмени от 21 февраля 2017 года оставлено без изменения.

Определением судьи Тюменского областного суда от 15 июня 2017 года заявителю отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

В кассационной жалобе, поступившей в Судебную коллегию по административным дела Верховного Суда Российской Федерации, ГК "Рекорд" просит отменить определение судьи Центрального районного суда г. Тюмени от 21 февраля 2017 года и определение судебной коллегии по административным делам Тюменского областного суда от 10 апреля 2017 года, направить административное исковое заявление для рассмотрения в Центральный районный суд г. Тюмени со стадии принятия к производству суда, ссылаясь на допущенные судами первой и апелляционной инстанций существенные нарушения норм процессуального права.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 19 сентября 2017 года материал истребован в Верховный Суд Российской Федерации.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 27 ноября 2017 года кассационная жалоба ГК "Рекорд" с материалом передана для рассмотрения по существу в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Представитель ГК "Рекорд", надлежащим образом извещенный о времени и месте рассмотрения материала в кассационном порядке, в судебное заседание Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не явился. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит возможным рассмотрение материала в отсутствие неявившегося лица.

Проверив материалы, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит жалобу подлежащей удовлетворению.

Согласно статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Такого рода существенные нарушения норм процессуального права допущены судами первой и апелляционной инстанций в данном случае.

Как следует из приобщенных к административному исковому заявлению материалов, обжалуемым распоряжением утверждена схема расположения земельных участков на кадастровом плане территории, образующихся путем раздела земельного участка с кадастровым номером ... площадью 27 000 кв.м, находящегося по адресу: ... за МЖК до коттеджной застройки с восточной стороны, с разрешенным использованием - для размещения гаражей, категория земель - земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, и образованы земельные участки: ориентировочной площадью 3 996 кв.м, ориентировочной площадью 9 900 кв.м, а также земельный участок с кадастровым номером ..., ориентировочной площадью 13 104 кв.м, расположенные по указанному адресу, с разрешенным использованием - для размещения гаражей и сохранением установленной категории земель. Также указанным распоряжением поручено осуществить мероприятия по оформлению права аренды ООО "Кречет" на образованные и измененный земельный участок.

Свои требования о признании незаконным указанного распоряжения в порядке статей 4, 218-220 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации заявитель обосновал тем, что спорный земельный участок площадью 27 000 кв.м ранее был выделен под строительство ГК "Рекорд" и предоставлен ООО "Кречет" в аренду для осуществления застройки. На момент издания распоряжения физическими лицами - членами ГК "Рекорд" зарегистрировано право собственности на часть гаражей (нежилых помещений), расположенных на данном участке, следовательно, они имеют исключительное право на приобретение земельного участка в собственность или в аренду, однако распоряжение принято без учета этих обстоятельств и выяснения мнения граждан. Кроме того, раздел земельного участка создает препятствия в пользовании гаражами и сопутствующей инфраструктурой.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства, поскольку это заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке, в том числе судом в порядке гражданского или уголовного судопроизводства либо арбитражным судом в порядке, предусмотренном арбитражным процессуальным законодательством.

Отказывая в принятии административного искового заявления на основании пункта 1 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судья районного суда и суд апелляционной инстанции исходили из того, что оспариваемое распоряжение послужило основанием для предоставления образованных земельных участков в аренду Кузнецовой Ю.Д., УК "ИНТЭК", ООО "Кречет",

Закирьянову Е.А., в связи с чем заявленные требования не могут рассматриваться в порядке административного судопроизводства, а подлежат разрешению в исковом порядке по правилам Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит данные выводы судьи суда первой инстанции и суда апелляционной инстанции основанными на неправильном толковании и применении норм процессуального права, а доводы ГК "Рекорд" в кассационной жалобе о том, что ТУ Росимущества при реализации своих публично-властных полномочий произвело раздел земельного участка с кадастровым номером ... площадью 27 000 кв.м, что создало препятствия членам кооператива по владению и пользованию своим имуществом, заслуживающими внимания по следующим основаниям.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод; решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что защита гражданских прав осуществляется путем: признания права; восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения; признания оспоримой сделки недействительной и применения последствий ее недействительности, применения последствий недействительности ничтожной сделки; признания недействительным решения собрания; признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления; самозащиты права; присуждения к исполнению обязанности в натуре; возмещения убытков; взыскания неустойки; компенсации морального вреда; прекращения или изменения правоотношения; неприменения судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону; иными способами, предусмотренными законом.

Следовательно, оспаривание решения государственного органа является одним из способов защиты гражданских прав, выбор которого предоставлен лицу, обращающемуся за такой защитой.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном названным кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрен порядок производства по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Положения части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предоставляют гражданину право обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если он полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов или незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с пунктом 2 статьи 9 Земельного кодекса Российской Федерации Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью).

В силу пункта 1 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. N 432, Росимущество является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом (за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти), функции по организации продажи приватизируемого федерального имущества, реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, функции по реализации конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства в соответствии с законодательством Российской Федерации, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений.

Росимущество осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы и подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4 Положения от 5 июня 2008 г. N 432).

Приказом Росимущества от 30 апреля 2009 г. N 122 утверждено Положение о Территориальном управлении Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Тюменской области (действовавшее в период принятия оспариваемого распоряжения).

Согласно указанному акту территориальный орган самостоятельно осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности, иного федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, а также переданного в установленном порядке иным лицам, и при выявлении нарушений принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации необходимые меры по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности (пункт 4.1.2); принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации решения об образовании земельных участков из земельных участков, находящихся в федеральной собственности, площадью, равной либо меньше десяти гектаров (пункт 4.1.18).

В соответствии со статьей 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений) схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории представляет собой изображение границ образуемого земельного участка или образуемых земельных участков на кадастровом плане территории. В схеме расположения земельного участка указывается площадь каждого образуемого земельного участка и в случае, если предусматривается образование двух и более земельных участков, указываются их условные номера (пункт 1). Подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется с учетом утвержденных документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории, землеустроительной документации, положения об особо охраняемой природной территории, наличия зон с особыми условиями использования территории, земельных участков общего пользования, территорий общего пользования, красных линий, местоположения границ земельных участков, местоположения зданий, сооружений (в том числе размещение которых предусмотрено государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации, адресными инвестиционными программами), объектов незавершенного строительства (пункт 2). Подготовка схемы расположения земельного участка обеспечивается исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, предусмотренными статьей 39.2 кодекса, если иное не предусмотрено настоящей статьей (пункт 3). Схема расположения земельного участка утверждается решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, уполномоченных на распоряжение находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, если иное не предусмотрено данным кодексом (пункт 13).

Следовательно, оспариваемое распоряжение ТУ Росимущества само по себе не влечет возникновения гражданских правоотношений, связанных с владением и пользованием земельными участками, как с участием заявителя, так и в отношениях между третьими лицами и органом, уполномоченным распоряжаться спорным земельным участком.

Таким образом, требования ГК "Рекорд", связанные с оспариванием распоряжения ТУ Росимущества об утверждении схемы расположения земельных участков, вытекают из публичных правоотношений и не носят гражданско-правового характера, защищаемого в исковом производстве, поскольку спорные правоотношения не основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон. ТУ Росимущества реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов в отношении заявителя.

Законодательством не предусмотрено иного вида судопроизводства для оспаривания решений государственных органов, осуществляющих государственные функции, кроме как в порядке, установленном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно приложенной к кассационной жалобе копии устава гаражного кооператива "Рекорд", утвержденного 23 февраля 2016 года, одной из основных целей деятельности является удовлетворение потребностей членов кооператива в строительстве, приобретении гаражей и последующей их эксплуатации (пункт 2.2); для достижения целей кооператив вправе обращаться во все судебные органы Российской Федерации в связи с защитой прав и законных интересов членов кооператива, в том числе с требованиями о признании недействительными актов органов государственной власти.

Следовательно, при отсутствии иных причин для отказа в принятии административного искового заявления суду следовало рассмотреть дело по существу.

В связи с допущенными судами первой и апелляционной инстанций существенными нарушениями норм процессуального права, которые явились препятствием к рассмотрению в установленном законом порядке требований ГК "Рекорд", определение судьи Центрального районного суда г. Тюмени от 21 февраля 2017 года и определение судебной коллегии по административным делам Тюменского областного суда от 10 апреля 2017 года подлежат отмене, а материал следует направить в суд первой инстанции для рассмотрения со стадии принятия заявления к производству суда.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 177, 327-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

определение судьи Центрального районного суда г. Тюмени от 21 февраля 2017 года и определение судебной коллегии по административным делам Тюменского областного суда от 10 апреля 2017 года отменить, материал по административному исковому заявлению гаражного кооператива "Рекорд" о признании незаконным распоряжения территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Тюменской области от 29 октября 2015 года N 299/03 об утверждении схемы расположения земельных участков направить в суд первой инстанции для рассмотрения со стадии принятия административного искового заявления к производству суда.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Калинина Л.А.