Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 февраля 2018 г. N 78-АПГ17-26 Решение суда первой инстанции об отказе в признании недействующими отдельных положений Регламента Правительства Санкт-Петербурга, утв. постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 декабря 2003 г. N 100, и Регламента администрации Невского района Санкт-Петербурга, утв. распоряжением администрации Невского района Санкт-Петербурга от 4 июля 2014 г. N 1459-р, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 февраля 2018 г. N 78-АПГ17-26

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Шайхайдарова Романа Валерьевича на решение Санкт-Петербургского городского суда от 21 сентября 2017 года, которым отказано в удовлетворении его административного искового заявления о признании недействующими отдельных положений Регламента Правительства Санкт-Петербурга, утверждённого постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 декабря 2003 года N 100, и Регламента администрации Невского района Санкт-Петербурга, утверждённого распоряжения администрации Невского района Санкт-Петербурга от 4 июля 2014 года N 1459-р.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения Шайхайдарова Р.В. и его представителя Фоминой А.А., поддержавших доводы жалобы, возражения представителя Правительства Санкт-Петербурга Черняевой С.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю. о законности судебного решения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

16 декабря 2003 года постановлением Правительства Санкт-Петербурга N 100 утверждён Регламент Правительства Санкт-Петербурга (далее - Регламент Правительства).

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 25 сентября 2015 года N 855, опубликованным на официальном сайте администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru, 28 сентября 2015 года, глава 11 указанного Регламента изложена в новой редакции, согласно пункту 11.3 которого обращения граждан, адресованные Губернатору, в Правительство и Администрацию Губернатора, в форме электронного документа направляются гражданами исключительно при помощи сервиса "Электронная приёмная" на официальном сайте администрации Санкт-Петербурга (www.gov.spb.ru) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

4 июля 2014 года распоряжением администрации Невского района Санкт-Петербурга N 1459-р (входит в структуру исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга согласно постановлению Губернатора Санкт-Петербурга от 31 мая 2012 года N 36-пг "О структуре исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга") утверждён Регламент администрации Невского района Санкт-Петербурга (далее - Регламент администрации).

Распоряжением администрации Невского района Санкт-Петербурга от 5 мая 2016 года N 1128-р, опубликованным на официальном сайте администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru, 10 мая 2016 года, пункт 10.2 названного Регламента изложен в новой редакции, согласно абзацу второму которого обращения граждан в форме электронного документа, адресованные главе Администрации, первому заместителю и заместителям главы Администрации и в Администрацию, направляются гражданами исключительно при помощи сервиса "Интернет-приёмная" в разделе Невского района на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга (http://gov.spb.ru/gov/terr/nevsky/obrasheniya-grazhdan/feedback/) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Шайхайдаров Р.В. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими со дня принятия приведённых региональных норм в части слова "исключительно", указав в обоснование заявления на их несоответствие требованиям Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", а также положениям Модельного закона об обращениях граждан и юридических лиц, утверждённого постановлением Межпарламентской ассамблеи государств - участников Содружества Независимых государств от 27 ноября 2015 года N 43-6, считая, что нарушены его конституционные права и законные интересы, поскольку лишают его права на подачу обращения в органы власти в форме электронного документа посредством электронной почты.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 21 сентября 2017 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит отменить судебный акт ввиду несоответствия выводов суда обстоятельствам дела и неправильного применения норм материального права и вынести новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Правительством Санкт-Петербурга, администрацией Невского района Санкт-Петербурга представлены возражения с указанием на необоснованность доводов, приведённых в ней, и на законность судебного акта.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на них, не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно не усмотрел несоответствия оспариваемых региональных норм имеющим большую юридическую силу нормативным правовым актам, обоснованно исходил из того, что оспариваемые положения, определяя сервис, с помощью которого осуществляется приём обращений граждан в виде электронных документов, направлены на обеспечение реализации прав граждан на обращение путём принятия организационно-управленческих мер в целях реализация полномочий по защите прав и свобод граждан на уровне субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации, закрепляя право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (статья 33), одновременно возлагает обязанность на государственные органы и органы местного самоуправления по его реализации и защите (статья 2, пункт "б" статьи 72).

Принципы правового регулирования отношений, связанных с реализацией права граждан на обращение, определены Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 59-ФЗ), являющихся, по своей сути, юридической гарантией конституционного права граждан на обращение.

Частью 3 статьи 7 Федерального закона N 59-ФЗ предусмотрено, что обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в форме электронного документа, подлежит рассмотрению в порядке, установленном этим законом.

Закрепляя право лица на обращение в форме электронного документа, названный закон не содержит нормы, регулирующей порядок такого обращения.

Подача электронных обращений предусмотрена, в частности, Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (пункт 2 статьи 10 и статья 11.3), Федеральным законом от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (пункт 4 статьи 1 и пункт 1 статьи 7), Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (статья 37), Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (пункт 1 статьи 41), Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации (часть 1.1 статьи 3), Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации (части 2 и 3 статьи 45), которые также, как и Федеральный закон N 59-ФЗ, не устанавливают перечни способов передачи электронного документа.

Понятие электронного документа - документированная информация, представленная в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах, - содержится только в Федеральном законе от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (пункт 11.1 статьи 2).

Таким образом, на федеральном уровне отсутствует общий порядок обращения в форме электронного документа, следовательно, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения (пункт 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Защита прав и свобод человека, установление и обеспечение надлежащего функционирования правовых механизмов, гарантирующих их реализацию, составляют сферу совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, поэтому, они должны обеспечиваться как органами государственной власти Российской Федерации, так и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе и путём принятия административного регламента, который определяет последовательность действий органа исполнительной власти (административные процедуры) обеспечивающих исполнение государственных функций.

При таком положении регламентация процедуры обращения граждан в форме электронного документа, вопреки доводам административного истца, не может свидетельствовать о создании ограничения в реализации права граждан на обращение, поскольку установленный оспариваемыми региональными нормами порядок реализации указанного права через сервис "Электронная приёмная" определяет исключительно порядок обращения в форме электронного документа, а не регулирует вопросы о праве на такое обращение.

Определение и использование одного способа обращения в форме электронного документа из имеющегося технического разнообразия нельзя расценить как ограничение права на обращение, поскольку установленный Регламентом Правительства и Регламентом администрации способ обращения (сервис "Электронная приёмная") не противоречит требованиям Федерального закона N 59-ФЗ.

Указанные административным истцом различия технического характера при обращении через сайт и посредством электронной почты (размер электронного обращения, размер вложенных документов) также не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку не свидетельствуют о несоответствии оспариваемых норм имеющему большую юридическую силу законодательству, и не являются препятствием реализации права на обращение в государственные органы.

Представленная в обоснование доводов апелляционной жалобы о незаконности судебного акта статистика обращений в государственные органы Санкт-Петербурга также не доказывает несоответствие оспариваемых региональных норм федеральному законодательству, что в силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является обязательным условием для признания их недействующими.

Суд первой инстанции дал правильную правовую оценку доводам административного истца, подробно и аргументированно изложив её в судебном акте, Судебная коллегия не находит поводов с ней не согласиться.

Действительно, Федеральный закон N 59-ФЗ устанавливает единый порядок рассмотрения всех обращений, поступивших в государственный орган, принцип обязательности принятия обращения к рассмотрению.

Между тем, как верно отметил суд первой инстанции, статьи 7, 9 и 10 названного закона не регулируют вопросы электронного взаимодействия при обращении в форме электронного документа.

Доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований для отмены обжалуемого решения, поскольку не опровергают выводы суда, сводятся к ошибочному толкованию норм материального права.

С учётом изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 21 сентября 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Шайхайдарова Романа Валерьевича - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.