Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 февраля 2018 г. N 77-АПГ17-6 Решение суда первой инстанции о признании недействующим постановления Липецкого областного Совета депутатов от 27 июля 2017 г. N 335-пс "Об официальном толковании части 1.1 статьи 9 Закона Липецкой области от 25 февраля 1997 г. N 59-ОЗ "О поддержке инвестиций в экономику Липецкой области" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 февраля 2018 г. N 77-АПГ17-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Калининой Л.А. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам Липецкого областного Совета депутатов, администрации Липецкой области на решение Липецкого областного суда от 19 октября 2017 года об удовлетворении административного искового заявления ПАО "Сбербанк" о признании недействующим постановления Липецкого областного Совета депутатов от 27 июля 2017 года N 335-пс "Об официальном толковании части 1.1 статьи 9 Закона Липецкой области от 25 февраля 1997 года N 59-ОЗ "О поддержке инвестиций в экономику Липецкой области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителей Липецкого областного Совета депутатов Орловой Е.В. и администрации Липецкой области Савчук Н.А., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения против удовлетворения апелляционных жалоб представителей ПАО "Сбербанк" Борзунова Р.А., Лапы О.Е. и Гузенко А.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Липецкого областного Совета депутатов от 27 июля 2017 года N 335-пс "Об официальном толковании части 1.1 статьи 9 Закона Липецкой области от 25 февраля 1997 года N 59-ОЗ "О поддержке инвестиций в экономику Липецкой области" дано официальное толкование этой нормы, в соответствии с которым основанием для отзыва государственной гарантии области является невыполнение более чем на 10 процентов годовых хотя бы одного из финансово-экономических показателей бизнес-плана инвестиционного проекта, представленного в конкурсную комиссию: инвестиции, вложенные в проект, по которому предоставлена государственная гарантия, выручка от реализации продукции (работ, услуг), налогооблагаемая прибыль, количество созданных рабочих мест.

Постановление в установленном порядке опубликовано 1 августа 2017 года на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и в печатном издании "Липецкая газета" от 4 августа 2017 года N 149.

ПАО "Сбербанк" обратилось в Липецкий областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим данного постановления Липецкого областного Совета депутатов, считая, что толкование, изменив смысл пункта 1.1 статьи 9 Закона Липецкой области от 25 февраля 1997 года N 59-ОЗ "О поддержке инвестиций в экономику Липецкой области", необоснованно ограничило право административного истца на получение средств по государственной гарантии при нарушении принципалом двух финансово-экономических показателей бизнес-плана из четырех.

Решением Липецкого областного суда от 19 октября 2017 года административные исковые требования ПАО "Сбербанк" удовлетворены, постановление Липецкого областного Совета депутатов от 27 июля 2017 года N 335-пс "Об официальном толковании части 1.1 статьи 9 Закона Липецкой области от 25 февраля 1997 года N 59-ОЗ "О поддержке инвестиций в экономику Липецкой области" признано не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционных жалобах Липецкий областной Совет депутатов, администрация Липецкой области просят решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных ПАО "Сбербанк" требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, ПАО "Сбербанк", прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Изучив доводы, изложенные в апелляционных жалобах, проверив материалы дела, Судебная коллегия полагает решение суда первой инстанции не подлежащим отмене.

Разрешая вопрос о законности оспариваемого правового регулирования, суд первой инстанции посчитал, что оно не может рассматриваться в качестве толкования первоначальной нормы, которая по своему содержанию является неопределённой, её неясность могла быть устранена лишь путём внесения в законодательство соответствующих изменений и дополнений.

Соглашаясь с выводом суда первой инстанции, Судебная коллегия констатирует, что в результате толкования не создаётся новая норма права, толкование не должно подменять правотворчество там, где имеются пробелы в правовом регулировании и где необходимо издание новых нормативных правовых актов; толкование не направлено на то, чтобы обойти веление закона, расширить, сузить смысл правовой нормы или её изменить, оно обусловлено всегда наличием в правовой норме специальной юридической терминологии, оценочных понятий, терминов, заимствованных из других отраслей наук, логическими связями норм права друг с другом внутри одного нормативного правового акта, а также связями, существующими между разными нормативными правовыми актами, требующих разъяснений.

Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что Федеральный закон от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённая постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, относит положения нормативных правовых актов,

устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, а также положения, содержащие неопределённые требования к гражданам и организациям, к коррупциогенным факторам.

Из этого исходит и Закон Липецкой области от 27 марта 1997 года N 64-ОЗ "О нормативных правовых актах Липецкой области", говоря о том, что в нормативных правовых актах не допускаются коррупциогенные факторы, в том числе употребление сложных фраз и грамматических конструкций, иностранных слов, а также устаревших и многозначных слов и выражений, образных сравнений, эпитетов, метафор; структура нормативного правового акта должна быть логически обоснованной, отвечающей целям и задачам правового регулирования, а также обеспечивающей логическое развитие и правильное понимание данного нормативного правового акта; внесение изменений в нормативные правовые акты осуществляется в соответствии с требованиями, предъявляемыми к оформлению законопроекта; при этом внесением изменений считается замена слов, цифр, предложений и их исключение, новая редакция (статья 11); нормативные правовые акты области, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, в порядке, установленном нормативным правовым актом администрации области (статья 14-1); официальное толкование нормативного правового акта не должно изменять его смысл (статья 23).

В соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации государственная или муниципальная гарантия - вид долгового обязательства, в силу которого соответственно Российская Федерации, субъект Российской Федерации, муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определённую в обязательстве денежную сумму за счёт средств соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательства перед бенефициаром (статья 6); гарант имеет право отозвать государственную или муниципальную гарантию только по основаниям, указанным в гарантии (часть 2 статьи 115); от имени субъекта Российской Федерации государственные гарантии субъекта Российской Федерации предоставляются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах общей суммы предоставляемых гарантий, указанной в законе субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год и плановый период, в соответствии с требованиями настоящего кодекса и в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 117).

Законом Липецкой области от 25 февраля 1997 года N 59-ОЗ "О поддержке инвестиций в экономику Липецкой области" в редакции от 31 марта 2015 года в числе форм государственной поддержки обозначено предоставление государственных гарантий области по инвестиционным проектам для осуществления инвестиций в форме капитальных вложений (статья 3 Закона).

В силу части 1.1 статьи 9 Закона государственная гарантия подлежит отзыву в случае невыполнения более чем на 10 процентов годовых финансово-экономических показателей бизнес-плана инвестиционного проекта, представленного в конкурсную комиссию, в части следующих показателей: инвестиции, вложенные в проект, по которому предоставлена государственная гарантия, выручка от реализации продукции (работ, услуг), налогооблагаемая прибыль, количество созданных рабочих мест.

Анализ указанной нормы позволяет сделать вывод о том, что концепция законодателя толкуется двояко, она позволяет отзывать государственную гарантию при невыполнении на 10% годовых как всех четырёх показателей бизнес-плана в совокупности, так и одного из показателей бизнес-плана, что не обеспечивает стабильности и равных условий субъектам инвестиционной деятельности при её осуществлении.

Таким образом, юридико-техническая конструкция этой нормы не отвечает требованиям формальной определённости, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования, чем создаёт для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, возможность произвольного её применения при решении вопроса об отзыве государственной гарантии, и ведет к нарушению прав и законных интересов субъектов инвестиционных отношений.

Очевидно, устранение подобной неопределенности возможно лишь путём принятия Закона Липецкой области о внесении изменений в данный правовой акт, действие которого будет распространяться на правоотношения, возникшие после вступления его в законную силу.

Между тем Липецкий областной Совет депутатов, в оспариваемом постановлении под видом толкования, добавив в содержание части 1.1 статьи 9 Закона Липецкой области от 25 февраля 1997 года N 59-ОЗ новые слова "хотя бы одно из", установил, что основанием для отзыва государственной гарантии области является невыполнение более чем на 10 процентов годовых хотя бы одного из финансово-экономических показателей бизнес-плана инвестиционного проекта, он фактически изложил часть 1.1 статьи 9 Закона Липецкой области от 25 февраля 1997 года N 59-ОЗ в новой редакции с нарушением, установленного региональным законодателем порядка внесения изменений в нормативные правовые акты.

Учитывая изложенное и принимая во внимание, что доводов, влекущих безусловную отмену решения, в апелляционных жалобах не приводится, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307, 308, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Липецкого областного суда от 19 октября 2017 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Липецкого областного Совета депутатов, администрации Липецкой области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Калинина Л.А.

Горчакова Е.В.