Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 февраля 2018 г. N 44-АПГ17-31 Решение суда первой инстанции о признании недействующим подпункта "и" пункта 2.6 Административного регламента по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешения на совершение сделок с имуществом несовершеннолетних, утв. приказом министерства социального развития Пермского края от 24 июля 2011 г. N СЭД-33-01-02-14, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 февраля 2018 г. N 44-АПГ17-31

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Пермского края о признании недействующим подпункта "и" пункта 2.6 Административного регламента по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешения на совершение сделок с имуществом несовершеннолетних, утверждённого приказом Министерства социального развития Пермского края от 24 июля 2011 г. N СЭД-33-01-02-143, по апелляционной жалобе Министерства социального развития Пермского края на решение Пермского краевого суда от 20 октября 2017 г., которым заявленные требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Министерства социального развития Пермского края Веселковой М.Г., поддержавшей доводы жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю. о законности судебного акта, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

приказом Министерства социального развития Пермского края (далее - Министерство) от 24 июля 2011 г. N СЭД-33-01-02-143 утверждён Административный регламент по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешения на совершение сделок с имуществом несовершеннолетних (далее - Административный регламент), опубликованный в официальном печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 31 (159), 8 августа 2011 г.

Пунктом 2.6 Административного регламента определён исчерпывающий перечень документов, необходимых для предоставления названной государственной услуги, который в подпункте "и" предусматривает наличие предварительного договора купли-продажи, мены, дарения на отчуждаемое и приобретаемое жилое помещение (земельный участок).

Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующей приведённой региональной нормы, ссылаясь на противоречие оспариваемого предписания статьям 1 и 421 Гражданского кодекса Российской Федерации ввиду нарушения принципа свободы заключения договора.

По мнению административного истца, предъявление завышенных требований к лицу для реализации принадлежащего ему права является коррупциогенным фактором в силу статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

Решением Пермского краевого суда от 20 октября 2017 г. заявленные требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе административный ответчик просит решение суда отменить, как основанное на неправильном применении норм материального права, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, некоммерческой организацией - нотариальная палата Пермского края и участвующим в деле прокурором представлены возражения о их несостоятельности и законности судебного решения.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия не находит оснований для её удовлетворения.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемое правовое предписание противоречит федеральному законодательству и нарушает права и законные интересы неопределённого круга лиц.

Позиция суда основана на правильном применении норм материального права, регулирующих возникшие отношения.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (абзац второй пункта 1 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству, осуществляются данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) (подпункт 24.2 пункта 2 статьи 26.3 поименованного выше федерального закона).

Согласно пункту 2 статьи 37 Гражданского кодекса Российской Федерации опекун не вправе без предварительного разрешения органа опеки и попечительства совершать, а попечитель - давать согласие на совершение сделок по отчуждению, в том числе обмену или дарению имущества подопечного, сдаче его внаём (в аренду), в безвозмездное пользование или в залог, сделок, влекущих отказ от принадлежащих подопечному прав, раздел его имущества или выдел из него долей, а также любых других действий, влекущих уменьшение имущества подопечного.

Абзацем третьим пункта 3 статьи 60 Семейного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при осуществлении родителями правомочий по управлению имуществом ребёнка на них распространяются правила, установленные гражданским законодательством в отношении распоряжения имуществом подопечного (статья 37 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Таким образом, выдача разрешения на совершение сделок с имуществом несовершеннолетних является государственной услугой, отношения по представлению которой регулирует Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон N 210-ФЗ, часть 1 статьи 1 названного закона).

Предоставление государственных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами, структура которого должна содержать раздел, устанавливающий, в том числе стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги (часть 1, пункт 2 части 2 статьи 12 этого же закона).

Как следует из содержания пункта 6 статьи 14 Федерального закона N 210-ФЗ, стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги должен предусматривать исчерпывающий перечень документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги, но исключительно тех документов, которые необходимы в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами, а не по усмотрению государственного органа.

Оспариваемая региональная норма в перечень документов, необходимых для получения разрешения на совершение сделок с имуществом несовершеннолетних включает предварительный договор купли-продажи, мены, дарения на отчуждаемое и приобретаемое жилое помещение (земельный участок) и его отсутствие в силу пункта 2.7 Административного регламента является основанием для отказа заявителю в приёме документов.

Между тем действующее федеральное законодательство не содержит норм, обязывающих стороны гражданских сделок заключать в обязательном порядке предварительный договор, в том числе и в случае совершения сделок с имуществом несовершеннолетних.

Гражданский кодекс Российской Федерации договором признаёт соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей (пункт 1 статьи 420), закрепляет правило, согласно которому граждане и юридические лица свободны в заключении договора, понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена названным кодексом, законом или добровольно принятым обязательством, условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами, а также договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения (пункт 1 и 4 статьи 421, статья 422).

Статья 429 упомянутого кодекса, регламентируя вопросы о предварительном договоре, не устанавливает случаи, когда его заключение обязательно, определяет его содержание, как основание для возникновения обязанности заключить в будущем договор о передаче имущества, выполнении работ или оказании услуг (основной договор) на условиях, предусмотренных предварительным договором, а также указывает на заключение предварительного договора в форме, установленной для основного договора, а если форма основного договора не установлена, то в письменной форме, несоблюдение которой влечёт ничтожность предварительного договора (пункты 1 и 2).

Приведённые федеральные законоположения в их взаимосвязи подтверждают правильность вывода суда о противоречии подпункта "и" пункта 2.6 Административного регламента имеющим большую силу нормативным правовым актам, поскольку фактически возлагает обязанность заключить предварительный договор не только на лицо, обращающееся за получением государственной услуги, но и определяет поведение другой стороны по предполагаемой сделке, в то время, как обязанность по получению предварительного разрешения на совершение сделки действующим законодательством возложена исключительно на опекуна (попечителя, родителей).

По смыслу предписаний статьи 37 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 60 Семейного кодекса Российской Федерации, уполномоченный орган отказывает в согласовании сделки, если её заключение противоречит интересам несовершеннолетнего. Между тем, исходя из содержания Административного регламента, отказ второй стороны по предполагаемой сделке в заключении предварительного договора влечёт невозможность получения предварительного разрешения на заключение основного договора, условия которого соответствует интересам несовершеннолетнего.

Признавая требования административного истца обоснованными, суд первой инстанции, проанализировав в системном единстве положения Административного регламента и содержание формы заявления о предоставлении государственной услуги, являющегося приложением к регламенту, сделал правильное заключение, что совокупность сведений, подлежащих указанию в заявлении, а также документальное их подтверждение, свидетельствует о том, что основные (существенные) условия предполагаемой сделки, которые аналогичны условиям предварительного договора, сообщаются органу опеки и попечительства и достаточны для принятия соответствующего решения независимо от заключения предварительного договора.

Так, в заявлении подробно указываются сведения о предполагаемой сделке, технические характеристики отчуждаемого/приобретаемого имущества, цена сделки, обязательства о предоставлении копии договора по сделке после её совершения в территориальное управление Министерства, а также предоставляет документы, подтверждающие изложенные в нём обстоятельства (государственную регистрацию права собственности на отчуждаемое и приобретаемое жилое помещение, земельный участок, справку (развёрнутую) о лицах, состоящих на регистрационном учёте, либо выписку из домовой (поквартирной) книги с места жительства или документ, подтверждающий право пользования жилым помещением, копию финансового лицевого счёта с места жительства на отчуждаемое и приобретаемое жилое помещение, технический паспорт (кадастровый паспорт) либо экспликацию жилого помещения (план, оценка) на отчуждаемое и приобретаемое жилое помещение, справку о рыночной стоимости жилого помещения (земельного участка), выданную лицом (организацией), уполномоченным на осуществление оценочной деятельности).

При таком положении решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, предусмотренные статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для его отмены в апелляционном порядке отсутствуют.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, основаны на неправильном применении и толковании норм материального права, аналогичны позиции административного ответчика в судебном заседании при рассмотрении дела по существу, были предметом рассмотрения суда первой инстанции, им дана надлежащая правовая оценка, аргументированно изложенная в обжалуемом судебном акте, не согласиться с которой у Судебной коллегии по административным делам оснований не имеется.

Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Пермского краевого суда от 20 октября 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства социального развития Пермского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А