Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 января 2018 г. N 31-АПГ17-16 О признании не действующим в части решения Чебоксарского городского Собрания депутатов от 20 июня 2017 г. N 767 "О внесении изменений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары, утвержденную решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 21 ноября 2013 года N 1205"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 января 2018 г. N 31-АПГ17-16

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Зинченко И.Н.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Овчинниковой Джульетты Николаевны о признании не действующим в части решения Чебоксарского городского Собрания депутатов от 20 июня 2017 года N 767 "О внесении изменений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары, утвержденную решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 21 ноября 2013 года N 1205"

по апелляционной жалобе индивидуального предпринимателя Овчинниковой Д.Н., поданной ее представителем Даниловым В.В., на решение Верховного Суда Чувашской Республики от 12 сентября 2017 года, которым отказано в удовлетворении административного иска Овчинниковой Д.Н.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя Овчинниковой Д.Н. - Данилова В.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, установила:

Решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 21 ноября 2013 года N 1205 "О Схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары" утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары (далее также - Схема).

В разделе II "Нестационарные торговые объекты на территории Ленинского района города Чебоксары" Схемы под пунктом с порядковым номером 2.27.3 в данную Схему был включен павильон, площадью 75 кв.м, предназначенный для продажи продовольственных товаров, расположенный по адресу: Чувашская Республика, город Чебоксары, в районе дома 5"а" по Эгерскому бульвару.

Решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 20 июня 2017 года N 767 "О внесении изменений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары, утвержденную решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 21 ноября 2013 года N 1205" внесены изменения в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары, в том числе из Схемы исключен пункт (строка) с порядковым номером 2.27.3.

Индивидуальный предприниматель Овчинникова Д.Н. обратилась в Верховный Суд Чувашской Республики с административным исковым заявлением о признании решения Чебоксарского городского Собрания депутатов от 20 июня 2017 года N 767 "О внесении изменений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары, утвержденную решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 21 ноября 2013 года N 1205" (далее также решение Чебоксарского городского Собрания депутатов от 20 июня 2017 года N 767) не действующим в части исключения из Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары строки 2.27.3.

В административном исковом заявлении административный истец Овчинникова Д.Н. указала о том, что павильон, включенный в Схему под номером 2.27.3, используется ею, как субъектом предпринимательской деятельности, для осуществления торговли. Оспариваемое решение нарушает её права, так как исключается возможность осуществления предпринимательской деятельности на установленном в Схеме месте на арендуемом ею на основании договора аренды от 20 октября 2009 года земельном участке.

Кроме того, исключение вышеназванного объекта из Схемы противоречит части 6 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", согласно которой внесение в схему размещения нестационарных торговых объектов изменений не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

По мнению административного истца, административный ответчик не учел положения части 1 статьи 10 указанного выше Федерального закона, в соответствии с которой размещение нестационарных торговых объектов в соответствии со схемой размещения должно осуществляться с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территории и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. При принятии оспариваемого решения Чебоксарского городского Собрания депутатов от 20 июня 2017 года N 767 по исключению вышеназванного торгового объекта не приведены сведения, подтверждающие учет фактических данных о развитии территории и достижении нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Кроме того, административный истец полагал, что оспариваемое им решение Чебоксарского городского Собрания депутатов от 20 июня 2017 года N 767 не прошло процедуры оценки регулирующего воздействия, которая предусмотрена частью 3 статьи 46 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

При рассмотрении дела в Верховном Суде Чувашской Республики индивидуальный предприниматель Овчинникова Д.Н. и ее представитель Данилов В.В. заявленные требования поддержали.

Представитель административного ответчика Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики Макарова Н.А. исковое требование не признала в связи с его необоснованностью.

Решением Верховного Суда Чувашской Республики от 12 сентября 2017 года в удовлетворении административного искового заявления Овчинниковой Д.Н. отказано.

В апелляционной жалобе представитель административного истца Овчинниковой Д.Н. Данилов В.В. просит решение Верховного Суда Чувашской Республики от 12 сентября 2017 года по настоящему делу отменить, принять новое решение, которым заявленные требования удовлетворить. Указал, что вывод суда о том, что исключение пункта 2.27.3 из Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары не нарушает права, свободы и законные интересы индивидуального предпринимателя Овчинниковой Д.Н. на осуществление предпринимательской деятельности, основан на неправильном толковании закона, а также сделан без учета правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Определении от 29 января 2015 года N 225-О. По мнению представителя административного истца, судом первой инстанции дана неправильная оценка представленным административным истцом доказательствам, а именно опросным листам жителей города Чебоксары, проживающих близ нестационарного торгового объекта, а также заключению эксперта от 07 апреля 2017 года об анализе потребностей населения Чувашской Республики в нестационарных торговых объектах.

На апелляционную жалобу прокуратурой Чувашской Республики представлены возражения о необоснованности доводов жалобы и законности судебного акта.

Овчинникова Д.Н., представитель Чебоксарского городского собрания депутатов, представитель администрации города Чебоксары Чувашской Республики, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание не явились. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на них, заслушав явившихся в судебное заседание лиц, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда подлежит отмене по следующим основаниям.

На основании части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Проверяя оспариваемое в части решение Чебоксарского городского Собрания депутатов от 20 июня 2017 года N 767, суд указал, что оно принято в соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ), Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ), приказом Министерства экономического развития, промышленности и торговли Чувашской Республики от 16 ноября 2010 года N 184 "О Порядке разработки и утверждения органами местного самоуправления в Чувашской Республике схемы размещения нестационарных торговых объектов".

При этом он пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое в части решение принято Чебоксарским городским Собранием депутатов в пределах предоставленных законом полномочий и опубликовано в установленном порядке.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, Верховный Суд Чувашской Республики исходил из того, что исключение пункта (строки) с порядковым номером 2.27.3 из Схемы не нарушает права, свободы и законные интересы Овчинниковой Д.Н. на осуществление предпринимательской деятельности. При этом суд указал, что на момент издания оспариваемого решения договор аренды земельного участка администрацией города Чебоксары прекращен, законных оснований для использования земельного участка, право собственности на которое не разграничено и право распоряжения которым имеет администрация города Чебоксары, у Овчинниковой Д.Н. не имеется.

Суд также учел представленное заинтересованным лицом администрацией города Чебоксары заключение эксперта от 07 апреля 2017 года, согласно которому нестационарный торговый объект, расположенный в районе д.5"а" по Эгерскому бульвару, рекомендуется к исключению из Схемы размещения нестационарных торговых объектов.

На основании пункта 4 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке является неправильное применение норм материального права.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что при принятии судебного решения по настоящему административному делу Верховный Суд Чувашской Республики неправильно применил нормы материального права к имеющим место правоотношениям.

Согласно пункту 15 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

На основании пункта 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ.

Согласно частям 1-3, 5 и 6 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Порядок включения в схему размещения, указанную в части 1 настоящей статьи, нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации. Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что 20 октября 2009 года между администрацией города Чебоксары (арендодатель) и индивидуальным предпринимателем Овчинниковой Д.Н. (арендатор) был заключен договор аренды земельного участка N 31/744-ЛК, согласно условиям которого арендодатель сдает, а арендатор принимает во временное владение и пользование земельный участок с кадастровым номером 21:01:020901:73, общей площадью 130 кв.м., в том числе 75 кв.м для эксплуатации ранее установленного торгового павильона "Акрон", и для санитарной уборки и благоустройства прилегающей к земельному участку территории площадью 55 кв.м., по адресу: г. Чебоксары, Эгерский бульвар, в районе дома N 5"а", сроком с 17 июля 2009 года по 17 июля 2014 года (п. 1.1, п. 2.1 договора). Администрация города Чебоксары письмами от 06 июня 2016 года N 29/08-2162 и 05 апреля 2017 года N 29/08-1694 сообщила индивидуальному предпринимателю Овчинниковой Д.Н. об одностороннем отказе от пролонгации договора аренды земельного участка от 20 октября 2009 года N 31/744-ЛК.

Сославшись на данные обстоятельства, а также положения статей 606, 610, 621 Гражданского кодекса Российской Федерации и пункта 9.2 самого договора аренды земельного участка, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что на момент издания оспариваемого в части решения Чебоксарского городского Собрания депутатов от 20 июня 2017 года N 767 арендные отношения были прекращены, в связи с чем законных оснований для дальнейшего использования вышеназванного земельного участка у индивидуального предпринимателя Овчинниковой Д.Н. не имелось, и, таким образом, её права оспариваемым в части нормативным правовым актом не нарушаются.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не может согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что права индивидуального предпринимателя Овчинниковой Д.Н. оспариваемым в части нормативным правовым актом не нарушаются, полагает, что данный вывод основан на неправильном применении судом норм материального права и без учета фактических обстоятельств по делу.

Из материалов административного дела следует, что как на момент принятия Чебоксарским городским Собранием депутатов решения от 21 ноября 2013 года N 1205 "О Схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары", так и на момент принятия оспариваемого в части решения Чебоксарского городского Собрания депутатов от 20 июня 2017 года N 767 нестационарный торговый объект - павильон, расположенный по адресу: город Чебоксары, Эгерский бульвар, в районе дома N 5 "а", использовался для осуществления торговой деятельности, то есть его эксплуатация началась до утверждения Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары. Указанный объект был включен в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары на основании решения Чебоксарского городского Собрания депутатов от 21 ноября 2013 года N 1205 в строке 2.27.3.

Главой V.6 Земельного кодекса Российской Федерации, введенной в действие Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" с 01 марта 2015 года предусмотрена возможность использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, без предоставления земельных участков и установления сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов, то есть без заключения договора аренды земельных участков (статьи 39.33, 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации).

Аналогичная позиция содержится и в разъяснении Министерства экономического развития Российской Федерации от 24 марта 2015 года N 6786-ПК/Д23и, в котором указано, что в связи с вступлением в силу главы V.6 Земельного кодекса Российской Федерации разрешение на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях размещения нестационарных торговых объектов, установки и эксплуатации рекламных конструкций не выдается: данные объекты могут размещаться в силу утвержденных схем размещения нестационарных торговых объектов без оформления прав на земельные участки (пункт 8).

Таким образом, истечение срока договора аренды земельного участка от 20 октября 2009 года N 31/744-ЛК, на котором расположен нестационарный торговый объект - павильон, расположенный по адресу: город Чебоксары, Эгерский бульвар, в районе дома N 5 "а", само по себе не могло служить основанием для произвольного исключения данного объекта из Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары, утвержденной решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 21 ноября 2013 года N 1205.

Кроме того, в Порядке разработки и утверждения органами местного самоуправления в Чувашской Республике схемы размещения нестационарных торговых объектов, утвержденном приказом министерства экономического развития, промышленности и торговли Чувашской Республики от 16 ноября 2010 года N 184, указано, что схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается на неопределенный срок (пункт 2). Таким образом, субъектам малого и среднего предпринимательства предоставляется право для стабильного осуществления торговой деятельности.

В то же время, доказательств того, что земельный участок, расположенный по адресу: город Чебоксары, Эгерский бульвар, в районе дома N 5"а", на котором находится павильон, подлежал изъятию для государственных или муниципальных нужд, либо внесение данного павильона в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары было осуществлено с нарушением установленных требований законодательства, в материалах дела не имеется.

Вместе с тем, приказом Минпромторга России от 25 декабря 2014 года N 2733 "Об утверждении Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015 - 2016 годы и период до 2020 года" предусмотрено, что при отсутствии системных нарушений правил торговли и желании хозяйствующего субъекта продолжать торговую деятельность по истечении сроков разрешенного размещения нестационарного торгового объекта необходимо обеспечивать продление договоров (иных разрешительных документов) без проведения конкурентных процедур. При градостроительной необходимости освобождения места размещения нестационарного торгового объекта следует обеспечивать предоставление хозяйствующему субъекту альтернативных равноценных компенсационных мест, реализуя принцип "меняется место - сохраняется бизнес" (п. 3.2.2).

Кроме того, согласно правовой позиции, выраженной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2015 года N 225-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Администрации города Иркутска на нарушение конституционных прав и свобод положением части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", осуществление местной администрацией отнесенных уставом муниципального образования к ее ведению полномочий по решению вопросов местного значения должно обеспечивать реализацию интересов местного сообщества при решении вопросов местного значения, развитие муниципального образования, в том числе расширение сферы услуг, и не может носить произвольный характер. Положение части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", предусматривающее, что утверждение (изменение) схемы размещения нестационарных торговых объектов не может служить основанием для пересмотра мест размещения торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых начаты до утверждения указанной схемы, направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг. При этом реализация законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой. Органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

Таким образом, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что при принятии судебного решения судом первой инстанции не были учтены и неправильно применены положения части 6 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ, статей 39.33, 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 3.2.2 приказа Минпромторга России от 25 декабря 2014 года N 2733 "Об утверждении Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015 - 2016 годы и период до 2020 года" к имевшим место правоотношениям, а также не учтена правовая позиция, выраженная в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2015 года N 225-О.

На основании части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" органам местного самоуправления запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов.

Аналогичное положение применительно к сфере торговли предусмотрено статьей 15 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ.

При этом в силу статьи 17 данного Федерального закона органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли должны принимать меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности.

На основании положений статьи 11 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления по вопросам развития малого и среднего предпринимательства относится создание условий для развития малого и среднего предпринимательства.

В качестве доказательства, подтверждающего законность и обоснованность принятого решения Чебоксарского городского Собрания депутатов от 20 июня 2017 года N 767, Верховный Суд Чувашской Республики в решении сослался на заключение эксперта от 07 апреля 2017 года N 0083/2017, составленное экспертом ООО "Союз Экспертиз" Марковым А.Ю., согласно которому нестационарный торговый объект, расположенный в районе дома 5 "а" по Эгерскому бульвару, рекомендуется к исключению из Схемы размещения нестационарных объектов на территории города Чебоксары.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не может согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что наличие такого экспертного заключения подтверждает отсутствие необходимой потребности населения во включении нестационарного торгового объекта, расположенного в районе дома 5"а" по Эгерскому бульвару, в Схему размещения нестационарных объектов на территории города Чебоксары, поскольку какого-либо анализа необходимой потребности населения в нестационарной торговле именно по данному адресу это экспертное заключение не содержит.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда нельзя признать законным и обоснованным, в связи с чем оно подлежит отмене.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 177, 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Чувашской Республики от 12 сентября 2017 года отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления индивидуального предпринимателя Овчинниковой Джульетты Николаевны.

Признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу решение Чебоксарского городского Собрания депутатов от 20 июня 2017 года N 767 "О внесении изменений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары, утвержденную решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 21 ноября 2013 года N 1205" в части исключения из Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары нестационарного торгового объекта под порядковым номером 2.27.3 - павильона, расположенного в районе д. 5а по Эгерскому бульвару г. Чебоксары.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Зинченко И.Н.