Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 февраля 2018 г. N 53-АПГ18-1 Суд оставил в силе решение суда первой инстанции о признании недействующим пункта 2.1 Порядка материально-технического обеспечения деятельности Красноярского городского Совета депутатов, утв. решением Красноярского городского Совета депутатов от 28 марта 2006 года N 9-181

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 февраля 2018 г. N 53-АПГ18-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Калининой Л.А. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Красноярского городского Совета депутатов на решение Красноярского краевого суда от 31 октября 2017 года об удовлетворении административного искового заявления исполняющего обязанности прокурора Красноярского края о признании недействующим пункта 2.1 Порядка материально-технического обеспечения деятельности Красноярского городского Совета депутатов, утверждённого решением Красноярского городского Совета депутатов от 28 марта 2006 года N 9-181.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителя Красноярского городского Совета депутатов Смоленскене К.Н., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего решение суда законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Красноярского городского Совета депутатов от 28 марта 2006 года N 9-181 утверждён Порядок материально-технического обеспечения деятельности Красноярского городского Совета депутатов.

Согласно пункту 2.1 Порядка (в редакции решения Красноярского городского Совета депутатов от 22 декабря 2008 года N В-68) депутату городского Совета, осуществляющему свои полномочия на непостоянной основе, устанавливается ежемесячная компенсация расходов, связанных с осуществлением депутатской деятельности, в размере 72% денежного вознаграждения депутата городского Совета, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе, без учёта районного коэффициента, процентной надбавки к заработной плате за стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в иных местностях края с особыми климатическими условиями.

22 декабря 2015 года решением Красноярского городского Совета депутатов N 11-146 пункт 2.1 Порядка дополнен абзацем вторым, в соответствии с которым депутат городского Совета вправе отказаться на определённый срок или бессрочно от ежемесячной компенсации расходов, связанных с осуществлением им депутатской деятельности, установленной абзацем первым указанного пункта, путём направления заявления в адрес председателя городского Совета. Возобновляются выплаты на основании личного заявления депутата.

Оспариваемый Порядок и последующие изменения к нему опубликованы в официальном печатном издании "Городские новости" 6 апреля 2006 года N 34, 1 января 2009 года N 1, 30 декабря 2015 года N 198.

Исполняющий обязанности прокурора Красноярского края обратился с административным исковым заявлением о признании не действующим со дня принятия пункта 2.1 названного нормативного правового акта, ссылаясь на его противоречие статьям 31, 33 и 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статье 2 Закона Красноярского края от 26 июня 2008 года N 6-1832 "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Красноярском крае".

По мнению административного истца, положения Порядка, предусматривающие ежемесячную денежную выплату депутатам Красноярского городского Совета независимо от понесённых ими расходов в связи с осуществлением депутатских полномочий и без представления документов, подтверждающих сумму понесённых расходов, ведут к нарушениям в сфере бюджетного процесса, не соответствуют принципу эффективности использования бюджетных средств.

Пункт 2.1 Порядка также не отвечает требованиям ясности и определённости правового регулирования и недвусмысленности правовых норм, поскольку допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения при осуществлении указанной выплаты депутатам.

Решением Красноярского краевого суда от 31 октября 2017 года заявленные требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе Красноярский городской Совет депутатов ставит вопрос об отмене решения суда как постановленного с нарушением норм материального и процессуального права.

Относительно апелляционной жалобы прокуратурой Красноярского края поданы возражения.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение не подлежащим отмене.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает и определяет Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному выше федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ).

Частью 5.1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что гарантии осуществления полномочий депутата органа местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Статьёй 2 Закона Красноярского края от 26 июня 2008 года N 6-1832 "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Красноярском крае" установлено, что уставом муниципального образования лицу, замещающему муниципальную должность на постоянной основе, может гарантироваться право на своевременное и в полном объёме получение денежного вознаграждения; лицу, замещающему муниципальную должность на непостоянной основе, уставом муниципального образования может гарантироваться компенсация за счёт местного бюджета расходов, связанных с осуществлением полномочий.

Согласно пункту 3 статьи 27, пункту 1 статьи 30 Устава города Красноярска Красноярский городской Совет депутатов состоит из 36 депутатов, осуществляющих свои полномочия, как правило, на непостоянной основе; число депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, не может превышать 10% от установленной численности городского Совета.

В силу пункта 2 статьи 48-1 Устава города Красноярска депутату, осуществляющему свои полномочия на непостоянной основе, гарантируются условия работы, обеспечивающие исполнение должностных полномочий; возмещение расходов, связанных со служебной командировкой и дополнительным профессиональным образованием; получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения полномочий; дополнительное профессиональное образование с сохранением на этот период замещаемой должности; депутату, осуществляющему свои полномочия на непостоянной основе, компенсируются расходы, связанные с осуществлением своих полномочий.

Удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции исходил из того, что в нарушение требований части 2 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ о недопустимости противоречия иных муниципальных правовых актов уставу муниципального образования, Порядок предусматривает не компенсацию понесенных расходов в связи с депутатской деятельностью, как это предусмотрено Уставом города Красноярска и краевым законом, а ежемесячную выплату депутатам Красноярского городского Совета независимо от понесенных ими расходов в связи с осуществлением депутатских полномочий и без представления документов, подтверждающих сумму таких расходов; поименованная в пункте 2.1 Порядка выплата хотя и названа "компенсацией расходов, связанных с осуществлением депутатской деятельности", но фактически, с учётом её безусловности, периодичности и единого для всех размера, представляет собой денежное вознаграждение за осуществление депутатских полномочий, поэтому признал несостоятельными ссылки административного ответчика на то, что данная выплата носит компенсационный характер и установлена на основании пункта 2 статьи 48-1 Устава города Красноярска. Из взаимосвязанных положений абзацев первого и второго пункта 2.1 Порядка прямо следует, что названная выплата производиться, приостанавливается и возобновляется независимо от понесённых депутатом расходов в связи с осуществлением депутатских полномочий и, более того, независимо от фактического исполнения таких полномочий.

Выводы суда согласуются с нормами материального права, регулирующими спорное правоотношение.

По смыслу статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ и статьи 2 Закона Красноярского края установление такой гарантии осуществления полномочий депутата, как выплата денежных сумм, имеет цель компенсировать понесённые депутатами расходы. Однако оспариваемым муниципальным правовым актом установлена необоснованная обязанность по выплате депутатам Красноярского городского Совета ежемесячной фиксированной денежной суммы, что не соответствует принципу эффективности использования бюджетных средств, регламентированному статьёй 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Федеральный законодатель, наделяя орган местного самоуправления нормотворческими полномочиями по установлению гарантий осуществления полномочий депутата, одновременно определил объёмы и границы их реализации, указав в абзаце первом части 5.1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ, что такие гарантии определяются не произвольно, а в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Действующее законодательство не предусматривает возможность выплаты депутатам, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, ежемесячных денежных сумм независимо от выполнения депутатских полномочий.

Ежемесячная оплата труда устанавливается только депутату, осуществляющему полномочия на постоянной основе, при этом законодатель дополнительно накладывает ограничения в виде запрета занятия видами деятельности, перечисленными в части 7 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ. Кроме того, в абзаце третьем части 5 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ закреплено правило о недопустимости работы на постоянной основе более 10% установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Таким образом, Красноярский городской Совет в оспариваемых положениях Порядка, не содержащих иных предписаний, кроме норм, обязывающих производить депутатам ежемесячные денежные выплаты, фактически закрепил право депутатов, осуществляющих свои полномочия на непостоянной основе, на получение ежемесячного дохода независимо от фактического исполнения публичных функций.

Такое правовое регулирование не согласуется со статусом депутата, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, который вправе иметь другую постоянную работу.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании материального права, выводов суда первой инстанции не опровергают, проверялись судом, им дана надлежащая оценка, что нашло обстоятельное и мотивированное отражение в судебном решении, с такой оценкой Судебная коллегия согласна.

Наименование органа, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт, изложено судом в резолютивной части решения в соответствии со статьями 26, 27 Устава города Красноярска, определяющими, что выборным органом городского самоуправления является Красноярский городской Совет депутатов.

Не указание в резолютивной части судебного постановления на удовлетворение требований административного истца, в силу части 4 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием к отмене решения суда не является, поскольку не привело к принятию неправильного решения.

Исходя из изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307, 308, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Красноярского краевого суда от 31 октября 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Красноярского городского Совета депутатов - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Калинина Л.А.

Горчакова Е.В.