Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 января 2018 г. N 9-АПГ17-27 Суд оставил без изменения решение об отказе в признании недействующим пункта 3.1 Порядка предоставления субсидий за счет средств областного бюджета на выплату компенсаций расходов поставщикам социальных услуг, включенным в реестр поставщиков социальных услуг Нижегородской области, но не участвующим в выполнении государственного задания (заказа), утв. постановлением Правительства Нижегородской области от 9 декабря 2015 г. N 807

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 января 2018 г. N 9-АПГ17-27

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело общества с ограниченной ответственностью "Рябинка" о признании недействующим пункта 3.1 Порядка предоставления субсидий за счет средств областного бюджета на выплату компенсаций расходов поставщикам социальных услуг, включенным в реестр поставщиков социальных услуг Нижегородской области, но не участвующим в выполнении государственного задания (заказа), утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 9 декабря 2015 г. N 807, по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Рябинка" на решение Нижегородского областного суда от 21 августа 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Рябинка" отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Рябинка" адвоката Шулевой О.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения на апелляционную жалобу представителей Правительства Нижегородской области Бисиной П.С. и Министерства социальной политики Нижегородской области Саулиной К.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

9 декабря 2015 г. Правительством Нижегородской области принято постановление N 807 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий за счет средств областного бюджета на выплату компенсаций расходов поставщикам социальных услуг, включенным в реестр поставщиков социальных услуг Нижегородской области, но не участвующим в выполнении государственного задания (заказа)" (далее - постановление Правительства Нижегородской области N 807).

Данное постановление опубликовано в официальном источнике - на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru 11 декабря 2015 г., в газете "Нижегородские новости" 22 марта 2016 г., N 32 (5748)

Пунктом 3.1 утвержденного Порядка предоставления субсидий за счет средств областного бюджета на выплату компенсаций расходов поставщикам социальных услуг, включенным в реестр поставщиков социальных услуг Нижегородской области, но не участвующим в выполнении государственного задания (заказа) (далее - Порядок предоставления субсидий) определена формула расчета размера субсидии, подлежащей выплате поставщику социальных услуг.

Постановлением Правительства Нижегородской области от 11 июля 2017 г. N 509 в названный Порядок были внесены изменения путем изложения его в новой редакции согласно приложению к названному постановлению. Данное постановление опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru, 12 июля 2017 г.).

С учетом изменений механизм определения размера субсидии изложен в той же редакции в пункте 3.8 Порядка предоставления субсидий.

Общество с ограниченной ответственностью "Рябинка" (далее - административный истец, ООО "Рябинка") обратилось в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, в котором просило признать не действующим пункт 3.1 Порядка предоставления субсидий со дня его принятия, ссылаясь на противоречие оспариваемой нормы положениям статьи 27 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ) и пунктов 7, 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ). Административный истец, являясь поставщиком социальных услуг по социальному обслуживанию граждан, включенным в реестр поставщиков социальных услуг Нижегородской области, но не участвующим в выполнении государственного задания (заказа) (далее - негосударственные поставщики социальных услуг), полагал, что оспариваемый нормативный правовой акт предусматривает порядок расчета возмещения расходов вышеназванным поставщикам социальных услуг, отличный от порядка возмещения расходов поставщикам, участвующим в выполнении государственного заказа, тем самым нарушая права общества.

При этом ООО "Рябинка" ссылалось на постановление Правительства Нижегородской области от 6 мая 2015 г. N 268 "Об утверждении размера платы за предоставление социальных услуг и порядка ее взимания в государственных учреждениях социального обслуживания Нижегородской области", согласно которому наряду с подушевым нормативом финансирования социальных услуг государственное учреждение вправе взимать до 75% пенсии получателя социальных услуг. При этом согласно оспариваемому пункту 3.8 Порядка предоставления субсидий оплата услуг таких поставщиков как ООО "Рябинка", составляет разницу между подушевым нормативом финансирования социальных услуг и пенсией получателя социальной услуги.

Также административный истец в обоснование заявленных требований указывал на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства, ссылаясь в подтверждение на письмо У ФАС по Нижегородской области от 9 марта 2017 г.

Решением Нижегородского областного суда от 21 августа 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления ООО "Рябинка" отказано.

В апелляционной жалобе административным истцом поставлен вопрос об отмене решения суда и о принятии по делу нового решения об удовлетворении заявленных требований в связи с нарушением судом норм материального и процессуального права.

Министерством социальной политики Нижегородской области и прокурором Нижегородской области поданы возражения на апелляционную жалобу, в которых содержится просьба об оставлении решения суда без изменения.

Проверив законность оспариваемого судебного акта в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены постановленного по делу решения суда, исходя из следующего.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно пункту 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг.

В силу подпункта 2 пункта 2 статьи 78 БК РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Законом Нижегородской области от 22 декабря 2015 г. N 196-З "Об областном бюджете на 2016 год", Законом Нижегородской области от 23 декабря 2016 г. N 178-З "Об областном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" порядок предоставления субсидий из областного бюджета на выплату компенсаций расходов негосударственным поставщикам социальных услуг устанавливает Правительство Нижегородской области (пункт 28 статьи 26 и пункт 22 статьи 29 названных законов).

В силу статей 38, 51 Устава Нижегородской области Правительство области является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти области и в пределах своих полномочий издает постановления и распоряжения.

Согласно статье 51 Устава Нижегородской области, статье 32 Закона Нижегородской области от 3 октября 2007 г. N 129-З "О Правительстве Нижегородской области" акты Правительства Нижегородской области, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений, имеют общеобязательный характер и вступают в силу со дня их подписания, если самим постановлением не предусмотрен иной порядок вступления в силу.

Исследовав представленные доказательства и с учетом изложенного, суд первой инстанции сделал вывод о том, что оспариваемое постановление Правительства Нижегородской области принято в пределах предоставленной ему компетенции, с соблюдением процедуры принятия и обнародования указанного нормативного акта.

Судом установлено, что между ООО "Рябинка" (Поставщик) и Министерством социальной политики Нижегородской области (Министерство) заключен договор о предоставлении субсидии поставщику социальных услуг от 26 декабря 2016 г. N 175, в соответствии с которым Министерство обязуется возместить затраты Поставщика, связанные с предоставлением социальных услуг, путем выплаты субсидии на основании документов, представленных Поставщиком, в соответствии с Порядком предоставления субсидий.

Согласно положениям пункта 3.8 Порядка предоставления субсидий, размер субсидии, подлежащей выплате негосударственным поставщикам социальных услуг рассчитывается по формуле:

S_i = сумма (P_j * T - O_j),

где:

Si - размер субсидии i-му поставщику социальных услуг;

Pj - количество социальных услуг, оказанных поставщиком социальных услуг в соответствии с договором о предоставлении социальных услуг на основании Индивидуальной программы j-го получателя социальных услуг;

Т - тариф на социальную услугу, ежегодно утверждаемый поставщиком социальной услуги;

Oj - сумма, подлежащая оплате социальных услуг получателями социальных услуг в соответствии с договором о социальном обслуживании.

В случае, если тарифы поставщика социальных услуг превышают подушевые нормативы финансирования социальных услуг на аналогичные социальные услуги, ежегодно утверждаемые Министерством, при расчете размера субсидии применяются подушевые нормативы финансирования социальных услуг.

В случае предъявления в составе Заявки к возмещению затрат по социальным услугам, оказанным в том числе гражданам, не обладающим правом на получение социальных услуг бесплатно в соответствии с действующим законодательством, определение размера предоставляемой субсидии производится за вычетом затрат по социальным услугам, оказанным указанным гражданам.

Распределение средств областного бюджета между поставщиками социальных услуг, в отношении которых приняты решения о предоставлении субсидии, осуществляется в хронологическом порядке исходя из даты регистрации поступившей от них Заявки.

Суд, отказывая в удовлетворении требований административного истца о признании указанного пункта Порядка недействующим, исходил из того, что правовое регулирование социального обслуживания граждан осуществляется на основании Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" (далее - Закон от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ), других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (статья 2).

Согласно части 1 статьи 30 Закона от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ источниками финансового обеспечения социального обслуживания являются:

1) средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

2) благотворительные взносы и пожертвования;

3) средства получателей социальных услуг при предоставлении социальных услуг за плату или частичную плату;

4) доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, осуществляемой организациями социального обслуживания, а также иные не запрещенные законом источники.

Согласно части 4 статьи 30 указанного закона финансовое обеспечение предоставления социальных услуг негосударственными организациями, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по социальному обслуживанию, и предоставляющими социальные услуги социально ориентированными некоммерческими организациями осуществляется путем предоставления субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, проведения закупок социальных услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также за счет средств получателей социальных услуг при предоставлении социальных услуг за плату или частичную плату.

По смыслу части 8 статьи 30 Закона от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ, негосударственному поставщику социальных услуг выплачивается компенсация в размере и в порядке, которые определяются нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Постановлением от 6 сентября 2016 г. N 887 Правительство Российской Федерации утвердило Общие требования к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг (далее - Общие требования).

Пунктом 4 Общих требований установлен перечень информации, подлежащей указанию при определении условий и порядка предоставления субсидий, а также при определении размера субсидии и (или) порядка расчета этого размера (формулу расчета, обосновывающую определение размера субсидии, порядок ее применения, нормативы затрат, статистические данные и иная информация исходя из целей предоставления субсидии).

В целях реализации вышеуказанных норм Правительством Нижегородской области было принято оспариваемое постановление, которым утвержден Порядок предоставления субсидий.

Проанализировав оспариваемую норму, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что в оспариваемом пункте 3.8. Порядка предоставления субсидий, содержится формула расчета размера субсидии, подлежащей выплате негосударственному поставщику социальных услуг, которая соответствует вышеуказанным требованиям федерального законодательства.

Несогласие административного истца сводится к тому, что оспариваемым пунктом предусмотрено применение при расчете размера субсидии подушевых нормативов финансирования социальных услуг на аналогичные социальные услуги, ежегодно утверждаемые Министерством социальной политики Нижегородской области, в случае превышения тарифов, утвержденных поставщиком социальных услуг, поскольку считает заниженными данные подушевые нормативы.

Суд первой инстанции правомерно не согласился с данным доводом административного истца.

В силу положений подпункта 2 пункта 1 статьи 7, подпункта 11 пункта 1 статьи 8 Закона от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ, Постановления Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2014 г. N 1285 "О расчете подушевых нормативов финансирования социальных услуг", Постановления Правительства Нижегородской области от 17 декабря 2014 г. N 895 "Об установлении Порядка утверждения тарифов на социальные услуги на основании подушевых нормативов финансирования социальных услуг" размер компенсации, выплачиваемой негосударственным поставщикам социальных услуг, зависит от установленных уполномоченным органом подушевых нормативов финансирования социальных услуг.

Так, в частности, пунктом 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2014 г. N 1285 "О расчете подушевых нормативов финансирования социальных услуг" установлено, что подушевые нормативы финансирования социальных услуг используются в том числе для определения размера компенсации, выплачиваемой поставщикам социальных услуг, указанным в части 8 статьи 30 Федерального закона "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации".

Исходя из изложенного, суд пришел к правильному выводу о том, что подушевой норматив финансирования является одним из необходимых составляющих порядка предоставления социальных услуг, а его определение непосредственно влияет на итоговый размер финансирования таких услуг, в то время как правомерность определения конкретного размера подушевого норматива не является предметом рассмотрения данного дела.

Судебная коллегия не может согласиться с доводом апелляционной жалобы о противоречии оспариваемого постановления Правительства Нижегородской области положениям статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", предусматривающим запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов, органов или организаций, организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев.

Следовательно, названный федеральный закон прямо предусматривает возможность устанавливать федеральными законами случаи и основания ограничения конкуренции между субъектами, участвующими в экономических отношениях.

Однако оспариваемое в части постановление Правительства Нижегородской области N 807, утвердившее Порядок предоставления субсидий, не содержит положений о размере и порядке финансирования государственных организаций социального обслуживания населения и распространяет свое действие только на негосударственных поставщиков социальных услуг. При этом преимуществ кому-либо из негосударственных поставщиков социальных услуг указанным нормативным правовым актом не предоставлено.

В связи с этим судом сделан правильный вывод о соответствии оспариваемого закона положениям Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Нельзя согласиться и с доводом апелляционной жалобы о том, что государственные учреждения социального обеспечения финансируются в большем объеме по сравнению с негосударственными поставщиками социальных услуг, поскольку государственные учреждения вправе использовать суммы ежемесячной платы с получателей социальных услуг, помимо бюджетного финансирования.

Пунктом 31 Положения о формировании государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении государственных учреждений Нижегородской области и финансовом обеспечении выполнения государственного задания утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 1 октября 2015 года N 623 "О формировании государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении государственных учреждений Нижегородской области и финансовом обеспечении выполнения государственного задания" установлено, что в случае если государственное бюджетное или государственное автономное учреждение осуществляет платную деятельность в рамках установленного государственного задания, по которому в соответствии с федеральными законами предусмотрено взимание платы, объем финансового обеспечения выполнения государственного задания, рассчитанный на основе нормативных затрат (затрат), подлежит уменьшению на объем доходов от платной деятельности исходя из объема государственной услуги (работы), за оказание (выполнение) которой предусмотрено взимание платы, и среднего значения размера платы (цены, тарифа), установленного в государственном задании, органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя в отношении государственных бюджетных или государственных автономных учреждений, с учетом положений, установленных федеральными законами.

Таким образом, указанный довод апелляционной жалобы нельзя признать обоснованным.

Ссылка ООО "Рябинка" на нарушение судом первой инстанции норм процессуального права, выразившееся в отказе привлечь к участию в деле Управление Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области, не свидетельствует о допущенном судом существенном нарушении норм процессуального права.

Поскольку обстоятельства, имеющие значение для дела, судом установлены, представленным доказательствам дана надлежащая правовая оценка, нормы материального права применены правильно и процессуальных нарушений, влекущих отмену решения суда, судом первой инстанции не допущено, оснований для отмены постановленного по делу судебного акта не имеется.

Ввиду изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Нижегородского областного суда от 21 августа 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Рябинка" - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.