Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 февраля 2018 г. N 85-АПГ17-8 О признании недействующим пункта 3.1 статьи 2.2 Закона Калужской области от 6 апреля 2006 г. N 182-ОЗ "О регулировании отдельных правоотношений в сфере оборота алкогольной продукции на территории Калужской области"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 февраля 2018 г. N 85-АПГ17-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Альфа Рязань" на решение Калужского областного суда от 21 сентября 2017 года, которым отказано в удовлетворении его административного иска об оспаривании пункта 3.1. статьи 2.2 Закона Калужской области от 6 апреля 2006 года N 182-ОЗ "О регулировании отдельных правоотношений в сфере оборота алкогольной продукции на территории Калужской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., а также объяснение представителя общества с ограниченной ответственностью "Альфа Рязань" Коростелёвой Т.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит частичной отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

30 марта 2006 года постановлением Законодательного Собрания Калужской области N 389 принят и 6 апреля 2006 года губернатором Калужской области подписан Закон Калужской области N 182-ОЗ "О регулировании отдельных правоотношений в сфере оборота алкогольной продукции на территории Калужской области".

20 декабря 2012 года постановлением Законодательного Собрания Калужской области N 709 принят и 26 декабря 2012 года губернатором Калужской области подписан Закон Калужской области N 366-ОЗ, которым Закон Калужской области "О регулировании отдельных правоотношений в сфере оборота алкогольной продукции на территории Калужской области" дополнен статьёй 2.2.

21 апреля 2016 года постановлением Законодательного Собрания Калужской области N 186 принят и 29 апреля 2016 года первым заместителем губернатора Калужской области подписан Закон Калужской области N 75-ОЗ, которым статья 2.2 Закона Калужской области "О регулировании отдельных правоотношений в сфере оборота алкогольной продукции на территории Калужской области" дополнена пунктом 3.1.

Согласно абзацам первому и второму, подпунктам 1, 2 и 3 пункта 3.1 статьи 2.2 Закона Калужской области "О регулировании отдельных правоотношений в сфере оборота алкогольной продукции на территории Калужской области" розничная продажа алкогольной продукции не допускается в зданиях, в которых расположены студенческие общежития (далее - студенческие общежития), и на прилегающих к ним территориях.

Границы прилегающих территорий к студенческим общежитиям определяются решениями органов местного самоуправления:

1) при сформированных земельных участках студенческого общежития и торгового объекта организации, осуществляющей розничную продажу алкогольной продукции, индивидуального предпринимателя, осуществляющего розничную продажу пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, - на расстоянии 50 метров по кратчайшему расстоянию от ближайших друг к другу точек расположения границ земельных участков студенческого общежития и торгового объекта соответственно;

2) при отсутствии сформированного земельного участка студенческого общежития - на расстоянии 100 метров по кратчайшему расстоянию от ближайших друг к другу точек расположения студенческого общежития и границы земельного участка торгового объекта организации, осуществляющей розничную продажу алкогольной продукции, индивидуального предпринимателя, осуществляющего розничную продажу пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи; при отсутствии сформированного земельного участка торгового объекта организации, осуществляющей розничную продажу алкогольной продукции, индивидуального предпринимателя, осуществляющего розничную продажу пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, - на расстоянии 100 метров по кратчайшему расстоянию от ближайших друг к другу точек торгового объекта и границы земельного участка студенческого общежития;

3) при отсутствии сформированных земельных участков студенческого общежития и торгового объекта организации, осуществляющей розничную продажу алкогольной продукции, индивидуального предпринимателя, осуществляющего розничную продажу пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, - на расстоянии 200 метров по кратчайшему расстоянию от ближайших друг к другу точек расположения студенческого общежития и торгового объекта соответственно.

Общество с ограниченной ответственностью "Альфа Рязань" обратилось в Калужский областной суд с административным исковым заявлением о признании пункта 3.1. статьи 2.2 Закона Калужской области "О регулировании отдельных правоотношений в сфере оборота алкогольной продукции на территории Калужской области" недействующим.

В обоснование своих требований заявитель ссылался на противоречие оспариваемых норм положениям статьи 16 Федерального закона от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции", а также Правилам определения органами местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 года N 1425.

Решением Калужского областного суда от 21 сентября 2017 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе общество с ограниченной ответственностью "Альфа Рязань" просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного иска.

Относительно доводов апелляционной жалобы Законодательным Собранием Калужской области, губернатором Калужской области и прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующим выводам.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции руководствовался абзацем вторым пункта 9 статьи 16 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" о праве органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать дополнительные ограничения мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полный запрет на розничную продажу алкогольной продукции, и на основании данного законоположения посчитал правомерным установление органами государственной власти Калужской области таких дополнительных ограничений в виде запрета на розничную продажу алкогольной продукции в студенческих общежитиях и на прилегающих к ним территориях.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с выводами суда первой инстанции в полной мере не согласилась.

В соответствии с абзацем вторым подпункта 1 и абзацем вторым подпункта 10 пункта 2 статьи 16 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" розничная продажа алкогольной продукции и розничная продажа алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания, за исключением случаев, указанных в пунктах 3 и 6 настоящей статьи, не допускаются в зданиях, строениях, сооружениях, помещениях, находящихся во владении, распоряжении и (или) пользовании образовательных организаций, а также на территориях, прилегающих к зданиям, строениям, сооружениям, помещениям, находящимся во владении и (или) пользовании образовательных организаций (за исключением организаций дополнительного образования, организаций дополнительного профессионального образования).

При этом в абзаце шестом подпункта 1 пункта 2 статьи 16 этого же федерального закона предусмотрено, что запрет на розничную продажу алкогольной продукции и розничную продажу алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания, указанный в настоящем подпункте, действует в отношении зданий, строений, сооружений и помещений, используемых для непосредственного осуществления соответствующих видов деятельности.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации исходит из того, что к зданиям, строениям, сооружениям и помещениям, находящимся во владении, распоряжении и (или) пользовании образовательных организаций и в которых федеральным законом не допускается розничная продажа алкогольной продукции, относятся и студенческие общежития образовательных организаций.

Так, согласно части 2 статьи 27 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании" образовательная организация может иметь в своей структуре различные структурные подразделения, обеспечивающие осуществление образовательной деятельности с учётом уровня, вида и направленности реализуемых образовательных программ, формы обучения и режима пребывания обучающихся (филиалы, представительства, отделения, факультеты, институты, центры, кафедры, подготовительные отделения и курсы, научно-исследовательские, методические и учебно-методические подразделения, лаборатории, конструкторские бюро, учебные и учебно-производственные мастерские, клиники, учебно-опытные хозяйства, учебные полигоны, учебные базы практики, учебно-демонстрационные центры, учебные театры, выставочные залы, учебные цирковые манежи, учебные танцевальные и оперные студии, учебные концертные залы, художественно-творческие мастерские, библиотеки, музеи, спортивные клубы, студенческие спортивные клубы, школьные спортивные клубы, общежития, интернаты, психологические и социально-педагогические службы, обеспечивающие социальную адаптацию и реабилитацию нуждающихся в ней обучающихся, и иные предусмотренные локальными нормативными актами образовательной организации структурные подразделения).

Образовательная организация - некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана; образовательная деятельность - деятельность по реализации образовательных программ; обучающийся - физическое лицо, осваивающее образовательную программу (пункты 15, 17 и 18 статьи 2 Федерального закона "Об образовании").

Из части 2 статьи 27 Федерального закона "Об образовании" следует, что структурные подразделения образовательных организаций, в том числе все те, которые названы в данной норме, предполагают пребывание обучающихся в зданиях, строениях, сооружениях и помещениях этих подразделений во время и в целях осваивания обучающимися образовательных программ, то есть указанные здания, строения, сооружения и помещения используются для непосредственного осуществления образовательной деятельности. В структуре образовательных организаций в качестве их структурных подразделений могут быть и общежития, которые обеспечивают осуществление образовательной деятельности и предназначаются для проживания обучающихся во время и в целях осваивания ими образовательных программ, а, значит, здания, строения, сооружения и помещения общежитий используются для непосредственного осуществления образовательной деятельности.

Следовательно, студенческие общежития, в которых органами государственной власти Калужской области не допускается розничная продажа алкогольной продукции, являются структурными подразделениями образовательных организаций, обеспечивают осуществление образовательной деятельности и организовываются в соответствующих зданиях.

Поскольку, как было сказано выше, розничная продажа алкогольной продукции в зданиях, строениях, сооружениях и помещениях, находящихся во владении, распоряжении и (или) пользовании образовательных организаций и используемых для непосредственного осуществления образовательной деятельности, а также на территориях, прилегающих к данным зданиям, строениям, сооружениям и помещениям, не допускается федеральным законом, постольку вывод суда первой инстанции о том, что органы государственной власти Калужской области, установив запрет на розничную продажу алкогольной продукции в студенческих общежитиях и на прилегающих к ним территориях, реализовали предоставленное им федеральным законом право органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать дополнительные ограничения мест розничной продажи алкогольной продукции, является неправильным.

Из оспариваемого абзаца первого пункта 3.1 статьи 2.2 Закона Калужской области "О регулировании отдельных правоотношений в сфере оборота алкогольной продукции на территории Калужской области" следует, что органы государственной власти Калужской области установили запрет на розничную продажу алкогольной продукции в местах, где розничная продажа алкогольной продукции уже не допускается федеральным законом.

Вместе с тем воспроизведение в оспариваемом нормативном правовом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта (пункт 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

При таких обстоятельствах оснований для признания абзаца первого пункта 3.1 статьи 2.2 Закона Калужской области "О регулировании отдельных правоотношений в сфере оборота алкогольной продукции на территории Калужской области" недействующим у суда первой инстанции не имелось, а доводы общества с ограниченной ответственностью "Альфа Рязань" в этой части основаны на неверном истолковании приведённых норм материального права.

Равно как судом первой инстанции не могло быть признано незаконным и воспроизведение органами государственной власти Калужской области в оспариваемом законе положений федерального законодательства об определении границ прилегающих территории к студенческим общежитиям решениями органов местного самоуправления.

Согласно абзацу первому пункта 8 статьи 16 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" границы прилегающих территорий, указанных в подпункте 10 пункта 2 настоящей статьи, определяются с учётом результатов общественных обсуждений органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя в соответствии с правилами, установленными Правительством Российской Федерации.

Правила определения органами местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 года N 1425. Данными правилами в подпункте "а" пункта 2 и абзаце первом пункта 8 предусмотрено, что розничная продажа алкогольной продукции не допускается на территориях, прилегающих к образовательным организациям, и что границы прилегающих территорий определяются в решениях органов местного самоуправления, к которым прилагаются схемы границ прилегающих территорий для каждой организации и (или) объекта, указанных в пункте 2 настоящих правил.

Таким образом, обжалуемое решение Калужского областного суда в части отказа в удовлетворении административных исковых требований общества с ограниченной ответственностью "Альфа Рязань" о признании недействующими абзацев первого и второго пункта 3.1 статьи 2.2 Закона Калужской области "О регулировании отдельных правоотношений в сфере оборота алкогольной продукции на территории Калужской области" отмене не подлежит.

Что касается подпунктов 1, 2 и 3 пункта 3.1 статьи 2.2 Закона Калужской области "О регулировании отдельных правоотношений в сфере оборота алкогольной продукции на территории Калужской области", то Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации отмечает следующее.

Исходя из абзацев первого-девятого пункта 6 названных правил определения границ прилегающих территорий, максимальные значения расстояний от организаций и (или) объектов, указанных в пункте 2 настоящих правил, до границ прилегающих территорий, определяемых органами местного самоуправления, не могут превышать минимальные значения тех же расстояний в муниципальных образованиях более чем на 30 процентов.

Пунктом 7 этих же правил закреплено, что способ расчёта расстояния от организаций и (или) объектов, указанных в пункте 2 настоящих правил, до границ прилегающих территорий определяется органом местного самоуправления.

Между тем в нарушение данных норм в подпунктах 1, 2 и 3 пункта 3.1 статьи 2.2 Закона Калужской области "О регулировании отдельных правоотношений в сфере оборота алкогольной продукции на территории Калужской области" минимальные значения расстояний от студенческих общежитий до границ прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, а также способы расчёта расстояний от студенческих общежитий до границ прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, определены органами государственной власти Калужской области вместо органов местного самоуправления Калужской области.

При таких обстоятельствах принятие органами государственной власти Калужской области подпунктов 1, 2 и 3 пункта 3.1 статьи 2.2 Закона Калужской области "О регулировании отдельных правоотношений в сфере оборота алкогольной продукции на территории Калужской области" осуществлено за пределами предоставленных данным органам полномочий.

В этой связи обжалуемое решение Калужского областного суда об отказе в удовлетворении административных исковых требований о признании недействующими подпунктов 1, 2 и 3 пункта 3.1 статьи 2.2 Закона Калужской области "О регулировании отдельных правоотношений в сфере оборота алкогольной продукции на территории Калужской области" нельзя признать законным, в связи с чем данное решение в указанной части подлежит отмене, а административный иск в этой части подлежит удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Калужского областного суда от 21 сентября 2017 года в части отказа в удовлетворении административных исковых требований общества с ограниченной ответственностью "Альфа Рязань" о признании недействующими подпунктов 1, 2 и 3 пункта 3.1 статьи 2.2 Закона Калужской области от 6 апреля 2006 года N 182-ОЗ "О регулировании отдельных правоотношений в сфере оборота алкогольной продукции на территории Калужской области" отменить.

Принять в указанной части новое решение.

Подпункты 1, 2 и 3 пункта 3.1 статьи 2.2 Закона Калужской области от 6 апреля 2006 года N 182-ОЗ "О регулировании отдельных правоотношений в сфере оборота алкогольной продукции на территории Калужской области" признать не действующими со дня вступления настоящего решения в законную силу.

В остальной части решение Калужского областного суда от 21 сентября 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Альфа Рязань" - без удовлетворения.

Апелляционное определение в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу подлежит опубликованию в печатном издании "Весть документы".

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.