Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 февраля 2018 г. N 51-АПГ17-23 Суд отменил решение суда первой инстанции и отказал в признании частично не действующими Правил землепользования и застройки муниципального образования г. Бийск, утв. решением Думы города Бийска от 17 февраля 2012 г. N 803

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 февраля 2018 г. N 51-АПГ17-23

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Козел Нины Егоровны о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки муниципального образования город Бийск, утвержденных решением Думы города Бийска от 17 февраля 2012 г. N 803, по апелляционной жалобе Думы города Бийска на решение Алтайского краевого суда от 26 сентября 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

муниципальное образование город Бийск наделено статусом городского округа (статья 1 Закона Алтайского края от 7 ноября 2006 г. N 115-ЗС "О статусе и границах муниципального и административно-территориального образования город Бийск Алтайского края").

Решением Думы города Бийска от 17 февраля 2012 г. N 803 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования город Бийск (далее также - Решение N 803, Правила землепользования и застройки).

Козел Н.Е. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании Правил землепользования и застройки не действующими в части отнесения земельного участка по адресу: г. ..., к территориальной зоне Р2 (подзона рекреационного назначения - насаждений общего пользования).

Требования мотивировала тем, что она проживает в жилом доме, расположенном на указанном земельном участке, в связи с чем имеет право на получение этого земельного участка в собственность. Дом построен в 1978 году, до принятия Правил землепользования и застройки и установления территориальной зоны. Расположенные на соседних земельных участках дома в 2013-2015 гг. их владельцами были узаконены. Постановлением администрации города Бийска от 24 ноября 2016 г. N 2439 ее предложение о внесении изменений в Правила землепользования и застройки в части изменения границ территориальной зоны Р2 путем выделения спорного земельного участка и включения его в подзону ЖЗ-3 (жилой застройки усадебного типа с учреждениями и предприятиями повседневного использования, а также объектами инженерной и транспортной инфраструктур) было отклонено. Полагает, что в оспариваемой части Правила землепользования и застройки приняты в нарушение положений статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) без учета сложившейся планировки территории.

Решением Алтайского краевого суда от 26 сентября 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе Дума города Бийска просит решение суда первой инстанции отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления. В обоснование своих доводов указывает на то, что суд первой инстанции признал нормативный правовой акт не действующим в части несуществующего земельного участка, который не образован, не стоит на кадастровом учете и не индивидуализирован как объект недвижимости. Поскольку земельный участок в пользование административному истцу не предоставлялся, вывод суда о наличии сложившегося землепользования противоречит обстоятельствам дела. Время возведения самовольной постройки и факт строительства дома до утверждения Правил землепользования и застройки не имеют правового значения для разрешения спора, так как отсутствие территориального зонирования на момент возведения постройки не влечет возможности ее узаконения. Правила землепользования и застройки в оспариваемой части полностью соответствуют функциональному зонированию, предусмотренному Генеральным планом, - спорная территория относится к рекреационной зоне.

Обжалуемое решение касается прав и обязанностей администрации города Бийска, однако она к участию в деле привлечена не была.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и административным истцом представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки городского округа и внесение в них изменений относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Решением Думы города Бийска от 17 февраля 2012 г. N 803 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования город Бийск, согласно которым земельный участок с кадастровым номером ..., расположенный по адресу: г. ... отнесен к территориальной зоне Р2 (подзона рекреационного назначения - насаждений общего пользования).

Данное решение принято уполномоченным органом в установленной форме и официально опубликовано для всеобщего сведения.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое решение нарушает права и законные интересы административного истца и противоречит градостроительному законодательству, поскольку в отношении земельного участка с кадастровым номером ... территориальная зона Р2 установлена без учета сложившейся планировки территории и существующего землепользования и не соответствует функциональной зоне, определенной Генеральным планом городского округа город Бийск, утвержденным решением Думы города Бийска от 23 декабря 2010 г. N 193 (далее также - Генеральный план).

Судебная коллегия не может согласиться с выводом суда по следующим основаниям.

В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

В соответствии с частью 8 статьи 36 ГрК РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Согласно Генеральному плану в планировочной структуре городского округа сформированы следующие функциональные зоны: жилая, общественно-деловая, производственно-коммунальная, сельскохозяйственная, рекреационная, специального назначения, военных и иных объектов, особо охраняемых природных территорий. Рекреационная зона округа Генеральным планом сформирована из территорий, занятых зелеными насаждениями общего пользования, устроенными лесами (городской лесной фонд), не устроенными лесами со всеми необходимыми объектами инженерной и транспортной инфраструктуры, а также пляжами и набережными. Земельный участок с кадастровым номером ... расположен в границах рекреационной зоны.

Согласно материалам дела, ранее действовавшими Правилами землепользования и территориального зонирования муниципального образования "Город Бийск", утвержденными постановлением Думы города Бийска от 19 февраля 2004 г. N 884, указанный земельный участок был отнесен одновременно к двум территориальным зонам: ЖЗ-1 (зона усадебных и блокированных жилых домом) и Р-4 (зона парков).

В соответствии с частью 4 статьи 30 ГрК РФ и пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Оспариваемыми Правилами землепользования и застройки земельный участок с кадастровым номером ... отнесен к одной территориальной зоне (подзона рекреационного назначения - насаждений общего пользования), что соответствует установленной Генеральным планом функциональной зоне.

Выводы суда первой инстанции о несоответствии установленному Генеральным планом функциональному зонированию со ссылкой на представленный в материалы дела фрагмент Генерального плана с отображением на земельном участке зоны озеленения специального назначения являются ошибочными.

Разделом 6.4 "Проектные изменения земельного фонда в городском округе города Бийска" Генерального плана предусмотрено, что насаждения специального назначения предусматриваются в промышленных и коммунально-складских зонах. В санитарно-защитных зонах крупных предприятий и санитарных разрывах от магистралей предусмотрено озеленение.

Однако согласно схеме, размещенной в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности (http://geo.biysk22.ru/map.html), и приведенному там же описанию в отношении спорного участка функциональное зонирование указано как зеленые насаждения общего пользования, что соответствует функциональной зоне рекреационного назначения. Об этом же свидетельствует цветовое отображение, в том числе на упомянутом выше фрагменте Генерального плана, отличное от производственно-коммунальной зоны.

Кроме того, согласно пункту 6.4.3 "Система зеленых насаждений и территории рекреации" Генерального плана проектное решение по озеленению представлено озелененными террасами в районе ул. ... (соответствует расположению земельного участка с кадастровым номером ...).

Как следует из материалов дела, указанный земельный участок был поставлен на кадастровый учет в июне 2012 года, то есть уже после принятия Думой города Бийска Правил землепользования и застройки. Расположенный на этом участке жилой дом, в котором проживает Козел Н.Е., является самовольной постройкой.

Согласно пункту 2 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности.

При таких обстоятельствах у суда первой инстанции отсутствовали основания для вывода о том, что при принятии Правил землепользования и застройки административным ответчиком не были учтены сложившаяся планировка территории и существующее землепользование.

Таким образом, выводы суда первой инстанции основаны на неправильном применении норм материального права, что в силу части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены решения суда и принятия нового решения об отказе в удовлетворении административного иска.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Алтайского краевого суда от 26 сентября 2017 г. отменить.

Принять по делу новое решение.

В удовлетворении административного искового заявления Козел Нины Егоровны о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки муниципального образования город Бийск, утвержденных решением Думы города Бийска от 17 февраля 2012 г. N 803 отказать.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.