Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству на проект федерального закона N 1018398-6 "О ярмарках выходного дня и о внесении изменений в Федеральный закон "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (в части организации ярмарок выходного дня)", внесенный М.И. Сердюком и О.Л. Михеевым в период исполнения ими полномочий депутатов Государственной Думы (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству
на проект федерального закона N 1018398-6 "О ярмарках выходного дня и о внесении изменений в Федеральный закон "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (в части организации ярмарок выходного дня)",
внесенный М.И. Сердюком и О.Л. Михеевым в период исполнения ими полномочий депутатов Государственной Думы

Досье на проект федерального закона

Комитет по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству рассмотрел проект федерального закона N 1018398-6 "О ярмарках выходного дня и о внесении изменений в Федеральный закон "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (в части организации ярмарок выходного дня), внесенный М.И. Сердюком и О.Л. Михеевым в период исполнения ими полномочий депутатов Государственной Думы, и отмечает следующее.

Законопроектом предлагается ввести на федеральном уровне правовое регулирование общественных отношений, возникающих при организации ярмарок выходного дня и осуществлении на них деятельности по продаже товаров (выполнения работ, оказания услуг).

Как следует из пояснительной записки, "основной целью законопроекта является устранение пробелов в федеральном регулировании сферы ярмарочной торговли", препятствий для развития малого торгового бизнеса, несетевой и нестационарной торговли, а также для того, чтобы "граждане могли получать возможность приобретать качественные натуральные продукты, "соответствующие сезону", по ценам ниже, чем на розничных рынках и в торговых сетях".

Обращаем внимание на то, что на основании пунктов 9 и 69 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) "поддержка сельскохозяйственного производства, разработка и реализация программ и проектов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства", а также "реализация государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, _ разработка и реализация мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации" отнесены к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации., а Федеральным законом от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения отнесено "создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания".

В соответствии со ст.ст. 11 и 71 (пп. "е", "ж") Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации отнесены "установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического развития Российской Федерации" и "установление правовых основ единого рынка".

Принимая это во внимание считаем, что предмет рассматриваемого законопроекта (ярмарочная торговля) не должен быть предметом регулирования федерального уровня. На федеральном уровне допускается устанавливать "основы" такой деятельности и то, только в пределах, необходимых для пресечения выявленных массовых злоупотреблений в данной сфере. Вместе с тем, пояснительная записка к законопроекту не содержит сведений (примеров) массовых злоупотреблений, обосновывающих необходимость и свидетельствующих о целесообразности разработки такого законопроекта.

Следует отметить, что Федеральный закон от 28.12.2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 381-ФЗ) принят в полном соответствии с Конституцией Российской Федерации и согласован с основополагающими для деятельности регионов и местного самоуправления Федеральным законом N 184-ФЗ и Федеральным законом N 131-ФЗ.

Так, статьей 11 "Требования к организации ярмарок и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них" Федерального закона N 381-ФЗ определено, что организация ярмарок и продажи товаров (работ, услуг) на них осуществляется в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, на территориях которых такие ярмарки организуются. В случае, если организатором ярмарки является федеральный орган государственной власти, порядок организации ярмарки и продажи товаров (работ, услуг) на ней устанавливается организатором ярмарки (ч. 1 ст. 11). Требования к организации продажи товаров, в том числе товаров, подлежащих продаже на ярмарках, устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом требований, установленных законодательством о защите прав потребителей, законодательством в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, законодательством о пожарной безопасности, законодательством в области охраны окружающей среды и других установленных федеральными законами требований (ч.6 ст. 11).

Министерством промышленности и торговли Российской Федерации в рамках реализации Федерального закона о торговле и Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015 - 2016 годы и период до 2020 г. разработаны "Методические рекомендации по организации ярмарочной торговли в Российской Федерации", которые дают ориентир и используются в регионах для развития и организации ярмарочной торговли, расширения розничных каналов сбыта продовольственной и сельскохозяйственной продукции.

По существу законопроекта имеется ряд концептуальных замечаний.

Наименование законопроекта не соответствует его содержанию, поскольку в наименовании говорится о ярмарках выходного дня, по тексту же законопроекта речь идет об организации ярмарочной деятельности в целом, но иные виды организации ярмарочной торговли не раскрываются. Сомнительным представляется разработка законопроекта, регламентирующего только один из видов ярмарочной деятельности - ярмарка "выходного дня", почему, например, менее значима "сезонная" ярмарка.

Понятийный аппарат законопроекта (ст. 2) нуждается в существенной доработке. Понятия являются основой в построении правовых конструкций статьей законопроекта, их проработка напрямую влияет на качество и эффективность реализации принятых законов:

п. 1, 5 ст. 2 законопроекта - понятие "ярмарочная торговая деятельность" не позволяет идентифицировать данный вид деятельности и выявить отличительные черты в организации и реализации товаров на ярмарках и, например, на розничных рынках;

п. 2 ст. 2 законопроекта дублирует п. 3 ст. 2 Федерального закона N 381-ФЗ;

п. 5 ст. 2 законопроекта предусматривает, что режим работы ярмарок устанавливается органами местного самоуправления. Вместе с тем, данное утверждение не соответствует ч.1 ст. 6 проекта и противоречит п. 7 "б" ч. 2 ст. 8 Федерального закона N 381-ФЗ, согласно которому хозяйствующие субъекты, осуществляющие торговую деятельность, при организации торговой деятельности и ее осуществлении самостоятельно определяют режим работы, т.е. организатор ярмарки должен определять режим работы ярмарки самостоятельно;

п. 8 ст. 2 законопроекта дублирует п. 13 ст. 3 Федерального закона от 30.12.2006 г. N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 271-ФЗ);

п. 10 ст. 2 законопроекта определяет в качестве организатора ярмарки орган исполнительной власти области, орган местного самоуправления, юридическое лицо или индивидуального предпринимателя. Данное положение частично позаимствовано из ч.1 ст. 11 Федерального закона N 381-ФЗ, при этом оно противоречит действующей норме, неправомерно выводя федеральные органы власти из категории организаторов ярмарки;

п. 11 ст. 2 законопроекта дублирует п. 15 ст. 3 Федерального закона N 271-ФЗ.

Статья 3 законопроекта частично дублирует ст. 4 Федерального закона N 271-ФЗ.

Предусмотренное в ч. 1 ст. 5 законопроекта разделение ярмарок на универсальные и специализированные также позаимствовано из Федерального закона N 271-ФЗ в отношении розничных рынков, также как и положения законопроекта о плане размещения мест, о выдаче разрешения на получение торгового места, о плате за торговое место и т.д. При этом такое разделение ярмарок не влечет никаких правовых последствий, соответственно, оно не имеет смысла.

Нормы законопроекта, которые устанавливают обязательные требования к органам власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, организаторам и участникам ярмарок размыты и не однозначны.

В частности, п. 9 ст. 2 проекта установлено, что продавцом на ярмарке может стать "участник ярмарки, получивший от организатора ярмарки письменное разрешение (предварительно либо в ходе проведения ярмарки) на участие в ярмарке. При этом разрешение на получение торгового места на ярмарке считается полученным по умолчанию при несоблюдении установленного срока рассмотрения заявки на участие в ярмарке". Возникает вопрос - что может стать основанием начала работы участника на ярмарке, если разрешение будет получено "в ходе проведения ярмарки", также отсутствует полная процедура получения разрешения на осуществление торговли, в частности, какие права возникают у соискателя при отказе выдачи разрешения на торговое место и в какие сроки обжалуется такой отказ.

Часть 1 ст. 4 законопроекта устанавливает, что "ярмарки могут проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если их проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного торгового мероприятия". В то же время ч. 3 этой статьи определены места, где размещение ярмарок запрещается. В частности, проведение ярмарок запрещено на "путепроводах, железнодорожных магистралях и полос отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов_", на "территории организаций культуры, детских, оздоровительных и медицинских организаций, автомобильных и железнодорожных вокзалов и территории, прилегающие к указанным объектам в радиусе не менее 50 метров", на "территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской Федерации_".

Наряду с этим, частями 5 и 7 этой же статьи 4 законопроекта все же допускается проведение "рыночного мероприятия" на территории Государственного историко-культурного музея-заповедника "Московский Кремль", включая Красную площадь и Александровский сад в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации, и "ярмарочного мероприятия" на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры в порядке, определяемом высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

Подобное изложение статьи 4 законопроекта приводит к внутренним противоречиям части 1 с частями 3, 5-7 в ст. 4, а также к неоднозначности восприятия положений и конкуренции норм - каким из положений данной статьи следует руководствоваться на практике.

Отмечаем, что конструкция и положения законопроекта в большинстве своем заимствованы из Федерального закона N 381-ФЗ, разработанных Минпромторгом России "Методических рекомендаций по организации ярмарочной торговли в Российской Федерации" и Федерального закона N 271-ФЗ, что свидетельствует о недостаточной проработанности законопроекта.

Таким образом, законопроектом предполагается регулирование на федеральном уровне вопросов, относящихся к полномочиям субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, реализуемых за счет регионального и местного бюджетов. Данное предложение неправомерно, поскольку предусмотренный законопроектом унифицированный подход не позволяет учитывать особенности территориального и экономического развития регионов и муниципалитетов.

Представляется, что в рамках разрабатываемых региональных и муниципальных программ развития торговли (ст. 18 Федерального закона N 381-ФЗ) субъекты РФ и органы местного самоуправления обладают достаточными полномочиями для организации ярмарок, развития иных видов (форм) торговой деятельности, поддержки сельскохозяйственных производителей и т.д. Ярмарки должны быть наиболее доступным и гибким процессом организации торговой деятельности с низкими затратами на их проведение, призваны максимально быстро задействовать значительное количество организаторов и участников торговой деятельности, обеспечить увеличение каналов сбыта продовольственных товаров, прежде всего, продукции отечественных и местных товаропроизводителей и удовлетворять спрос населения на продовольственные и непродовольственные товары. Данный законопроект не отвечает этим требованиям.

Учитывая изложенное, Комитет по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству не поддерживает проект федерального закона N 1018398-6 "О ярмарках выходного дня и о внесении изменений в Федеральный закон "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", внесенный М.И. Сердюком и О.Л. Михеевым в период исполнения ими полномочий депутатов Государственной Думы, и предлагает его отклонить.

Председатель Комитета

С.А. Жигарев