Определение Конституционного Суда РФ от 13 марта 2018 г. N 591-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Собрания депутатов муниципального образования "Ногайский район" Республики Дагестан на нарушение конституционных прав и свобод Законом Республики Дагестан "О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, В.Г. Ярославцева,

рассмотрев на основании проведенного в соответствии со статьей 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительного изучения жалобы Собрания депутатов муниципального образования "Ногайский район" Республики Дагестан вопрос о принятии ее к рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, установил:

1. Определением судьи Верховного Суда Республики Дагестан от 4 августа 2017 года было отказано в принятии административного искового заявления Собрания депутатов муниципального образования "Ногайский район" Республики Дагестан о признании недействующим со дня принятия Закона Республики Дагестан от 9 октября 1996 года N 18 "О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан", как противоречащего статьям 71 (пункт "а"), 72 (пункт "в" части 1) и 76 (части 1, 2, 5 и 6) Конституции Российской Федерации, а также пункту 5 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и Федеральному закону от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". Отказ был мотивирован тем, что такое исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке административного судопроизводства (пункт 1 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации, поданной, как указывает заявитель, в интересах муниципального образования, Собрание депутатов муниципального образования "Ногайский район" Республики Дагестан оспаривает конституционность названного Закона Республики Дагестан в целом, а также положений ряда его статей: статьи 1, определяющей понятие земель отгонного животноводства, включающих государственные трассы скотопрогона; статьи 3, относящей указанные земли к собственности Республики Дагестан, а управление и распоряжение ими - к полномочиям Правительства Республики Дагестан или уполномоченного им органа; статей 4-6, регламентирующих основы использования земель отгонного животноводства, прекращение прав на них и предоставление таких земель.

По мнению заявителя, оспариваемые законоположения противоречат статьям 11 (часть 3), 17 (часть 1), 18, 71-73 и 76 Конституции Российской Федерации, а также земельному законодательству и законодательству о местном самоуправлении Российской Федерации в той мере, в какой они выделяют в составе земель сельскохозяйственного назначения особую категорию земель, не предусмотренную федеральным законом, и осуществляют разграничение государственной собственности на землю вопреки положениям федерального закона, исключая тем самым полномочие органа местного самоуправления муниципального района по распоряжению указанными землями, относящимися к межселенной территории.

Нарушение прав муниципального образования "Ногайский район" Республики Дагестан заявитель усматривает в том, что оспариваемые законоположения делают невозможным использование указанных земель по назначению (для ведения отгонного животноводства землепользователями данного муниципального района), не позволяют взимать арендную плату за их предоставление и получать начисляемый на них земельный налог, а также осуществлять мониторинг их состояния и муниципальный контроль.

2. В силу статей 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод имеют граждане, объединения граждан, чьи права нарушаются законом, примененным в конкретном деле, при этом к жалобе - наряду с иными документами, перечисленными в статье 38 названного Федерального конституционного закона, - прилагается копия официального документа, подтверждающего применение оспариваемого закона при разрешении конкретного дела заявителя. По смыслу данных законоположений, конкретным является то дело, в котором судом в установленной юрисдикционной процедуре разрешается затрагивающий права, свободы или обязанности заявителя вопрос на основе норм соответствующего закона, а также устанавливаются и (или) исследуются фактические обстоятельства (определения от 22 апреля 2004 года N 115-О, от 19 февраля 2004 года N 33-О, от 17 ноября 2009 года N 1494-О-О, от 29 сентября 2016 года N 2044-О, от 23 ноября 2017 года N 2548-О, от 25 января 2018 года N 195-О и др.).

Материалы, представленные в Конституционный Суд Российской Федерации заявителем, который в суде общей юрисдикции обжаловал Закон Республики Дагестан "О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан" по тем же основаниям, по каким он оспаривает его в Конституционном Суде Российской Федерации, свидетельствуют о том, что Верховный Суд Республики Дагестан, отказывая в принятии его административного искового заявления, разрешал лишь вопрос о подведомственности данного дела, что не может рассматриваться как применение оспариваемого закона в конкретном деле заявителя в смысле статей 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Хотя в силу статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с приведенными статьями Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих право на осуществление местного самоуправления, не исключается, Конституционный Суд Российской Федерации вне связи с конкретным делом, т.е. в порядке абстрактного нормоконтроля, правомочен проверять конституционность закона только по запросам указанных в статье 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации органов и лиц, к которым граждане и объединения граждан, в том числе органы местного самоуправления, призванные выражать коллективный интерес граждан - жителей муниципального образования, не отнесены (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июля 2002 года N 207-О).

Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации, изучая обращения на предмет подведомственности ему поставленных заявителями вопросов, в силу статьи 10 Конституции Российской Федерации и статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" (по смыслу которых он решает исключительно вопросы права, а значит, должен воздерживаться от рассмотрения дел, в которых преобладают аспекты экономической или политической целесообразности) исходит из необходимости воздерживаться от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов (в том числе в нормотворческую компетенцию законодательных (представительных) и исполнительных органов власти).

В частности, рассматривая жалобы граждан, объединений граждан на нарушение их конституционных прав положениями законов субъектов Российской Федерации, относящими те или иные земли (в том числе исторически сложившиеся земли отгонного животноводства) к определенной территории муниципального образования - межселенной территории или территории сельского поселения - и тем самым затрагивающими право муниципальной собственности, Конституционный Суд Российской Федерации указывал следующее: органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления во всяком случае обязаны находить адекватные и легитимные решения исторически сложившихся комплексных проблем на основе гласного анализа положительных и отрицательных сторон возможных преобразований, используя в случае споров согласительные процедуры и руководствуясь конституционным императивом сохранения государственного единства и согласия (определения от 3 апреля 2007 года N 171-О-П, от 15 мая 2007 года N 344-О-П и др.).

Изложенная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, применимая и к вопросу, поставленному в жалобе Собрания депутатов муниципального образования "Ногайский район" Республики Дагестан, является в соответствии со статьей 6 и частью пятой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" непосредственно действующей и обязательной для применения всеми органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы Собрания депутатов муниципального образования "Ногайский район" Республики Дагестан, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми такого рода обращения в Конституционный Суд Российской Федерации признаются допустимыми.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин