Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 февраля 2018 г. N 71-АПГ17-10 Суд отменил решение суда первой инстанции и отказал в признании не действующим в части Генерального плана городского округа "Город Калининград", утв. решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 г. N 225

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 февраля 2018 г. N 71-АПГ17-10

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению открытого акционерного общества "Балтик Экспо" о признании не действующим в части Генерального плана городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 г. N 225, по апелляционным жалобам открытого акционерного общества "Балтик Экспо", Правительства Калининградской области, Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области, Главы городского округа "Город Калининград" на решение Калининградского областного суда от 22 августа 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя открытого акционерного общества "Балтик Экспо" и "CZECHOSLOVAK ENERGY, OIL&GAS, a.s." Булычева A.B., поддержавшего доводы апелляционной жалобы открытого акционерного общества "Балтик Экспо" и возражавшего против удовлетворения жалоб административных ответчиков, объяснения представителей Правительства Калининградской области - Готовчика А.Л., Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области - Власкова К.Ю., поддержавших доводы апелляционных жалоб, поданных представляемыми ими органам государственной власти, и возражавших против удовлетворения жалобы административного истца, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

открытое акционерное общество "Балтик Экспо" (далее также - ОАО "Балтик Экспо", Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании Генерального плана городского округа "Город Калининград" (далее также - Генеральный план), утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 г. N 225 (далее также - Решение N 255), не действующими в части установления функциональных зон в границах земельного участка с кадастровым номером 39:15:140302:18, расположенного по ул. Октябрьской, Зав Московском районе г. Калининграда.

Общество требования мотивировало тем, что в его пользовании на праве долгосрочной (до 2052 г.) аренды находится указанный земельный участок площадью 29 459 кв.м, и ему принадлежат на праве собственности расположенные на участке нежилые строения выставочного павильона и выставочного комплекса. Для строительства международного выставочного комплекса 26 июня 2014 г. получен утвержденный администрацией городского округа "Город Калининград" градостроительный план земельного участка, согласно которому одним из основных видов разрешенного использования является размещение Экспоцентров, международных выставок, гостиниц. 7 ноября 2014 г. между ОАО "Балтик Экспо" и "CZECHOSLOVAK ENERGY, OIL&GAS, a.s." заключен договор о совместной деятельности по реконструкции и строительству международного конгрессно-выставочного центра Евразийского сотрудничества в г. Калининграде, срок строительства и ввода в эксплуатацию определен до III квартала 2017 г.

Генеральным планом на карте функциональных зон изменена функциональная зона, к которой относится земельный участок ОАО "Балтик Экспо", с общественно-деловой зоны на зону смешанного функционального назначения, в которой разрешено, помимо строительства общественно-деловых зданий, также новое жилищное строительство. Зоны смешанного функционального назначения отображены с учетом красных линий в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2014 г. N 1735-р (далее также - Распоряжение N 1735-р), утвердившего проект планировки территории Московского и Ленинградского районов г. Калининграда. По мнению административного истца, в оспариваемой части Генеральный план нарушает его права на использование единого земельного участка с кадастровым номером 39:15:140302:18 в соответствии с разрешенным видом использования и не соответствует закону, поскольку у органов местного самоуправления городского округа "Город Калининград" не имелось оснований для учета в Генеральном плане красных линий, утвержденных проектом планировки согласно Распоряжению N 1735-р, так как запланированное в этом проекте планировки жилищное строительство не имеет никакого отношения к подготовке и проведению в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г. При этом графическая часть проекта планировки не утверждена в порядке, предусмотренном законодательством, и не опубликована, а представленные Правительством Калининградской области и Агентством по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области графические материалы, в том числе чертеж красных линий в составе проекта планировки, недостоверны.

Решением Калининградского областного суда от 22 августа 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено частично: Генеральный план признан не действующим в части графического изображения границ функциональной зоны смешанного функционального назначения общественно-деловой зоны на карте функциональных зон с учетом проектируемых красных линий в составе проекта планировки территории Московского и Ленинградского районов г. Калининграда, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2014 г. N 1735-р, в пределах границ земельного участка с кадастровым номером 39:15:140302:18.

В апелляционной жалобе Общество, соглашаясь с решением в части удовлетворения его требований, указывает, что не все изложенные в административном иске требования были разрешены судом, в том числе необоснованно не возложена на Правительство Калининградской области и Агентство по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области обязанность восстановить права ОАО "Балтик Экспо" путем внесения изменений в карту функциональных зон Генерального плана. По мнению Общества, решение суда в той части, в которой административный иск удовлетворен, является неисполнимым без удовлетворения иных требований. Оспаривает факт утверждения красных линий в составе проекта планировки территории в пределах границ спорного земельного участка Распоряжением N 1735-р, поскольку оригинал чертежа красных линий в материалах дела отсутствует. Согласно заключению кадастрового инженера красные линии, нанесенные по координатам, указанным на чертеже Распоряжения N 1735-р, не проходят по спорному земельному участку. Обращает внимание, что в заключении по результатам публичных слушаний по проекту Генерального плана и в протоколе проведения публичных слушаний не имеется каких-либо указаний на документацию по планировке территории. Действие Федерального закона от 7 июня 2013 г. N 108-ФЗ "О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее также - Закон N 108-ФЗ) заканчивается с завершением чемпионата мира, в то время как оспариваемый Генеральный план установлен на срок до 2030 г., в связи с чем документация по планировке территории не могла являться и не являлась исходной для Генерального плана. По мнению Общества, суд необоснованно отказал в удовлетворении ходатайств о вызове для допроса в качестве свидетеля кадастрового инженера, об исключении недопустимых доказательств, в том числе копий проектов планировки, утвержденных

Распоряжением N 1735-р, о фальсификации указанных документов и истребовании подлинника Распоряжения N 1735-р. Соответствующие ходатайства изложены также в апелляционной жалобе административного истца.

В апелляционной жалобе Правительство Калининградской области, ссылаясь на несоответствие выводов суда материалам дела, просит отменить решение суда первой инстанции в части удовлетворения требований Общества. Полагает, что суд вышел за пределы заявленных требований, дав оценку Распоряжению N 1735-р и не приняв во внимание, что в отношении указанного акта имеется вступившее в законную силу решение Верховного Суда Российской Федерации. Обращает внимание на издание Правительством Калининградской области 25 марта 2015 г. постановления N 156 "Об изъятии земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости для государственных нужд Калининградской области", согласно которому спорный земельный участок изымается для государственных нужд, а именно для размещения объектов транспортной, инженерной инфраструктуры, для строительства улично-дорожной сети на территории острова Октябрьского, обеспечивающей подъезд к стадиону. Выводы суда о том, что спорный земельный участок планируется изъять в целях общественно-жилищного строительства, не соответствуют материалам дела.

В апелляционной жалобе Агентство по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области также просит отменить решение суда в части удовлетворения административного иска, ссылаясь на доводы, аналогичные изложенным в жалобе Правительства Калининградской области. Полагает выводы суда не соответствующими положениям Закона N 108-ФЗ. Судом ошибочно сделаны выводы, что красные линии проекта планировки территории воспроизведены на схеме функциональных зон Генерального плана. В рассматриваемом случае на Генеральном плане в границах спорного земельного участка установлены две функциональные зоны - зона смешанного функционального назначения и зона улично-дорожной сети.

В апелляционной жалобе Глава городского округа "Город Калининград" просит отменить решение суда в части удовлетворения требований административного истца и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении иска. Полагает, что решение в обжалуемой части принято в результате неправильного применения норм материального права.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, открытым акционерным обществом "Балтик Экспо", Правительством Калининградской области и "CZECHOSLOVAK ENERGY, OIL&GAS, a.s." представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1 части 1 статьи 8, пункту 3 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ. Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа.

Содержание генерального плана городского округа, порядок его подготовки и утверждения, особенности согласования проекта генерального плана городского округа предусмотрены статьями 23, 24 и 25 ГрК РФ.

Как установлено судом первой инстанции, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным на дату его принятия органом местного самоуправления в установленной форме, подписан Главой муниципального образования, официально опубликован для всеобщего сведения и по этим основаниям не оспаривается.

Удовлетворяя частично административное исковое заявление и признавая Генеральный план городского округа "Город Калининград", утвержденный решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 г. N 225, не действующим в части графического изображения границ функциональной зоны смешанного функционального назначения общественно-деловой зоны на карте функциональных зон с учетом проектируемых красных линий в составе проекта планировки территории Московского и Ленинградского районов г. Калининграда, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2014 г. N 1735-р, в пределах границ земельного участка с кадастровым номером 39:15:140302:18, суд первой инстанции исходил из того, что планируемые кварталы общественно-жилых зданий в границах земельного участка ОАО "Балтик Экспо" не являются объектами инфраструктуры с учетом соответствующих определений, приведенных в статье 2 Закона N 108-ФЗ, в связи с чем у органов местного самоуправления городского округа "Город Калининград" при разработке и принятии Генерального плана не возникло предусмотренной частью 11 статьи 27 Закона N 108-ФЗ обязанности по отображению в Генеральном плане при указании границ функциональных зон на территории в границах земельного участка ОАО "Балтик Экспо" красных линий, утвержденных в составе проекта планировки Распоряжением N 1735-р.

При этом суд указал, что в нарушение статьи 23 ГрК РФ не конкретизированы элементы планировочной структуры, которые отделены красными линиями, установленными в границах земельного участка ОАО "Балтии Экспо", единообразно и точно не описаны и не отображены объекты местного, регионального или федерального значения, для размещения которых установлены красные линии. Справедливый баланс между общественными интересами и правами ОАО "Балтии Экспо", земельный участок которого разделен красными линиями, сформированными под не конкретизированный в Генеральном плане объект, не достигнут, а отображение красных линий не соответствует требованиям части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

Судебная коллегия находит ошибочными выводы суда ввиду следующего.

Судом первой инстанции не учтены положения частей 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающие, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Специальным законом, регулирующим отношения, возникающие в связи с подготовкой и проведением в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г. и Кубка конфедераций FIFA 2017 г., является Федеральный закон от 7 июня 2013 г. N 108-ФЗ "О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

На основании части 1 статьи 26 Закона N 108-ФЗ в Российской Федерации осуществляются строительство и (или) реконструкция, а также своевременный ввод в эксплуатацию необходимого для подготовки и проведения спортивных соревнований количества стадионов в соответствии с требованиями FIFA к мероприятиям по подготовке и проведению чемпионата мира по футболу FIFA и Кубка конфедераций FIFA, положениями соглашения о проведении спортивных соревнований и заявочной книги.

Согласно частям 1 и 2 статьи 27 этого Закона подготовка документации по планировке территории для размещения объектов инфраструктуры осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых планируется размещение объектов инфраструктуры. Проект планировки территории для размещения стадионов для подготовки и проведения спортивных соревнований, финансирование строительства и (или) реконструкции которых предусмотрено полностью или частично за счет средств федерального бюджета либо полностью за счет средств юридических лиц, утверждается Правительством Российской Федерации по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства.

В соответствии с частью 2 статьи 27 Закона N 108-ФЗ распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2014 г. N 1735-р утверждена основная часть проекта планировки территории Московского и Ленинградского районов г. Калининграда, предназначенной для размещения стадиона на 45 000 зрительских мест, финансирование строительства которого предусмотрено за счет средств федерального бюджета (далее также - Основная часть проекта планировки территории).

Частью 3 статьи 42 ГрК РФ определен состав основной части проекта планировки, в который включаются чертеж или чертежи планировки территории, положения о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, а также о характеристиках планируемого развития территории, в том числе плотности и параметрах застройки территории и характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории.

Документация по планировке территории для размещения объектов инфраструктуры согласно части 9 статьи 27 Закона N 108-ФЗ утверждается без проведения публичных слушаний.

В соответствии с частью 9 статьи 42 ГрК РФ проект планировки территории является основой для разработки проектов межевания территорий.

Утверждение Распоряжением N 1735-р основной части проекта планировки территории Московского и Ленинградского районов г. Калининграда является элементом градостроительной деятельности.

При этом частью 11 статьи 27 Закона N 108-ФЗ предусмотрено, что в случае, если размещение объектов инфраструктуры в соответствии с документацией по планировке территории не соответствует ранее утвержденным документам территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, утвержденная документация по планировке территории для размещения объектов инфраструктуры является основанием для внесения изменений в соответствующие документы территориального планирования.

Приведение документов территориального планирования, градостроительного зонирования в соответствие с утвержденными проектами планировки территории является обязанностью органов местного самоуправления, применительно к рассматриваемому делу - обязанностью органов местного самоуправления городского округа "Город Калининград".

В связи с этим, поскольку отображение в Генеральном плане границ функциональных зон в границах земельного участка с кадастровым номером 39:15:140302:18 полностью соответствует Основной части проекта планировки территории, оснований для признания оспариваемого нормативного правового акта не действующим в соответствующей части у суда не имелось.

При этом в рамках рассматриваемого дела при наличии вступившего в законную силу решения Верховного Суда Российской Федерации от 24 июля 2015 г., которым было отказано в удовлетворении заявления ОАО "Балтик Экспо" и "CZECHOSLOVAK ENERGY, OIL&GAS, a.s." об оспаривании (в части) распоряжения Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2014 г. N 1735-р, суд был не вправе давать оценку возможности установления Распоряжением N 1735-р на спорном земельном участке функциональных зон и наличия либо отсутствия на этом участке спортивных объектов и объектов инфраструктуры, необходимых для подготовки и проведения чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г.

Кроме того, выводы суда об отсутствии соответствующих объектов сделаны исключительно на основании чертежей проекта планировки, без учета того что данные чертежи направлены на реализацию разделов 5. "Улично-дорожная сеть и транспортное обслуживание" и 6. "Инженерная инфраструктура", то есть содержат комплексное планирование, в том числе необходимость развития улично-дорожной сети.

Отсутствие на самом Генеральном плане (в оспариваемой его части) отображения объектов местного, регионального или федерального значения, для размещения которых установлены функциональные зоны, требованиям статьи 23 ГрК РФ не противоречит.

Принимая во внимание изложенное, изучив материалы дела, исследовав доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу, что отнесение земельного участка к функциональным зонам "зона смешанного функционального назначения" и "зона улично-дорожной сети" не противоречит нормам градостроительного законодательства и нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем у суда первой инстанции отсутствовали основания для удовлетворения административного искового заявления.

При этом Судебная коллегия отмечает, что действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.

Судебная коллегия не может согласиться и с выводом суда о нарушении прав административного истца.

Регламентация градостроительной деятельности, как указывает Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 28 марта 2017 г. N 10-П, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Так, согласно части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Данной норме корреспондирует статья 2 ГрК РФ, предусматривающая, что одними из принципов функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства являются обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и обеспечение участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия.

Из совокупного анализа приведенных норм в системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

Таким образом, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования.

При этом Судебная коллегия учитывает правовые позиции Европейского Суда по правам человека, согласно которым политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

Относительно рассматриваемых правоотношений в целях соблюдения интересов административного истца Правительством Калининградской области издано постановление от 25 марта 2015 г. N 156 "Об изъятии земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимого имущества для государственных нужд Калининградской области".

С учетом изложенного судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права и установлены обстоятельства, имеющие значение для административного дела, что является основанием для отмены судебного акта и принятия нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Калининградского областного суда от 22 августа 2017 г. отменить. Принять по делу новое решение.

В удовлетворении административного искового заявления открытого акционерного общества "Балтик Экспо" о признании не действующим в части Генерального плана городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 г. N 225, отказать.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.