Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 января 2018 г. N 66-АПГ17-41 Суд отменил решение и принял новое решение об отказе в удовлетворении иска о признании не действующими в части решений Думы города Иркутска от 5 июля 2016 г. N 006-20-230375/6 "О внесении изменений в решение Думы города Иркутска от 28 июня 2007 г. N 004-20-390583/7 "Об утверждении Генерального плана города Иркутска" и от 28 октября 2016 г. N 006-20-260430/6 "Об утверждении Правил землепользования и застройки части территории города Иркутска, за исключением территории в границах исторического поселения город Иркутск" в ред. решения Думы города Иркутска от 30 марта 2017 г. N 006-20-320502/7

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 января 2018 г. N 66-АПГ17-41

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по коллективному административному исковому заявлению Жерносек Ольги Анатольевны, Ахмеджановой Натальи Николаевны, Рудых Елены Николаевны, Золотухина Михаила Корниловича, Бастер Марины Захаровны, Чуфистовой Светланы Петровны, Семеновой Веры Петровны, Ушаковой Анны Арвовны, Сонникова Александра Васильевича, Правоверовой Елены Сергеевны, Леонова Евгения Васильевича, Фадеенко Андрея Леонидовича, Дурдас Владимира Яковлевича, Рубцовой Олеси Александровны, Королевой Елены Михайловны, Зуева Виктора Сергеевича, Турушевой Людмилы Юрьевны, Михайловой Елены Игоревны, Крюкова Александра Игоревича, Михайловой Дарьи Юрьевны, Тюшкевич Веры Дмитриевны, Потапенко Валентины Владимировны, Бондарь Ольги Ивановны, Беловой (Деревягиной) Анны Алексеевны, Валитовой Ольги Николаевны, Переломова Дениса Александровича, Печенова Андрея Викторовича, Оскорбина Александра Михайловича, Оскорбиной Елены Андреевны, Шатровой Марины Владимировны, Рупаковой Елены Владимировны, Померанцевой Любови Анатольевны о признании не действующими в части решений Думы города Иркутска от 5 июля 2016 г. N 006-20-230375/6 "О внесении изменений в решение Думы города Иркутска от 28 июня 2007 г. N 004-20-390583/7 "Об утверждении Генерального плана города Иркутска" и от 28 октября 2016 г. N 006-20-260430/6 "Об утверждении Правил землепользования и застройки части территории города Иркутска, за исключением территории в границах исторического поселения город Иркутск" в редакции решения Думы города Иркутска от 30 марта 2017 г. N 006-20-320502/7 "О внесении изменений в решение Думы города Иркутска от 28 октября 2016 г. N 006-20-260430/6 "Об утверждении Правил землепользования и застройки части территории города Иркутска, за исключением территории в границах исторического поселения город Иркутск"

по апелляционной жалобе Думы города Иркутска на решение Иркутского областного суда от 7 сентября 2017 г., которым коллективно административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Думы города Иркутска по доверенности Власенко Р.Н., представителя администрации города Иркутска по доверенности Цыреновой М.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя административных истцов по доверенности Жерносек О.А., объяснения представителя Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Иркутской области Акиева Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агбашяна К.И., полагавших, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Думы города Иркутска от 5 июля 2016 г. N 006-20-230375/6 "О внесении изменений в решение Думы города Иркутска от 28 июня 2007 г. N 004-20-390583/7 "Об утверждении Генерального плана города Иркутска" (далее также - Решение N 006-20-230375/6, Генплан г. Иркутска) названный генеральный план принят в новой редакции.

Решением Думы города Иркутска от 28 октября 2016 г. N 006-20-260430/6 утверждены Правила землепользования и застройки части территории города Иркутска, за исключением территории в границах исторического поселения город Иркутск (далее также - Решение от 28 октября 2016 г. N 006-20-260430/6, ПЗЗ г. Иркутска).

Решением Думы города Иркутска от 30 марта 2017 г. N 006-20-320502/7 (далее также - Решение от 30 марта 2017 г. N 006-20-320502/7) внесены изменения в Правила землепользования и застройки части территории города Иркутска, утвержденные Решением от 28 октября 2016 г. N 006-20-260430/6, согласно которым для территориальной зоны "ведение огородничества" установлен градостроительный регламент, включающий вид разрешенного использования "ведение садоводства".

Земельные участки с кадастровыми номерами: ... находящиеся в ... районе города ... рядом с поселком ... принадлежат административным истцам на праве собственности. Согласно картам, которые являются приложениями к Генплану города Иркутска и ПЗЗ г. Иркутска, земли расположены в функциональной зоне "ведение огородничества" и территориальной зоне "ведение огородничества".

Жерносек Ольга Анатольевна, Ахмеджанова Наталья Николаевна, Рудых Елена Николаевна и другие физические лица, присоединившиеся к коллективному административному исковому заявлению, обратились в Иркутский областной суд с требованиями, уточненными в ходе рассмотрения дела, о признании не действующими Решения N 006-20-230375/6, которым утверждена новая редакция Генплана г. Иркутска, в части установления в отношении названных земельных участков функциональной зоны - "ведение огородничества" и Решения от 28 октября 2016 г. N 006-20-260430/6 в редакции от 30 марта 2017 г. N 006-20-320502/7, которым утверждены ПЗЗ г. Иркутска, в части установления в отношении названных земельных участков территориальной зоны "ведение огородничества". Ведение административного дела в интересах группы лиц поручено Жерносек О.А.

В обоснование своих требований административные истцы указали, что изменение функциональной и территориальной зоны данных земельных участков на зону "ведение огородничества" нарушает права и законные интересы собственников земельных участков, препятствует их использованию по целевому назначению, устанавливает ограничения по эффективности эксплуатации участков (строительство и реконструкция жилых домов) и снижает их стоимость.

Истцы также полагают, что допущены нарушения процедуры и порядка принятия оспариваемых нормативных правовых актов, информация о проектах нормативных правовых актов и проведении публичных слушаний не публиковалась, в границах спорной территории не проводились публичные слушания.

В связи с принятием отказа Печенова А.В. от административных исковых требований определением Иркутского областного суда от 7 сентября 2017 г. производство по административному делу в части требований Печенова А.В. прекращено.

Решением Иркутского областного суда от 7 сентября 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе Дума города Иркутска, ссылаясь на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права и нарушение норм процессуального права, неверное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела, несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела, просит отменить судебный акт и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Податель жалобы полагает, что выводы суда о нарушении процедуры и принятия оспариваемых нормативных актов не основаны на нормах материального права, не соответствуют обстоятельствам дела, как и вывод о том, что установление вида разрешенного использования "ведение садоводства" в функциональной и территориальной зонах "ведение огородничества" противоречит положениям Классификатора видов - разрешенного использования земельных участков, утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 г. N 540, в редакции от 30 сентября 2015 г. (далее - Классификатор видов разрешенного использования), а также требованиям статей 35 и 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ).

Кроме того, виды разрешенного использования "ведение садоводства" и "ведение огородничества", установленные в территориальной и функциональной зоне "ведение огородничества", являются сочетаемыми и предусматривают использование земельных участков в сельскохозяйственных целях, связанных с выращиванием сельскохозяйственных культур, размещением хозяйственных строений, сооружений и (или) садовых домов.

Прокуратурой Иркутской области и административными истцами поданы возражения на апелляционную жалобу.

Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Иркутской области представлен отзыв на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории, регламентированы Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования и утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа (пункт 1 части 3 статьи 8, пункт 1 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ). Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений (часть 3 статьи 9 ГрК РФ).

Системное толкование положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ свидетельствует о том, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Вопросы содержания генерального плана городского округа, порядка его подготовки и утверждения, а также внесения в него изменений и особенности согласования проекта генерального плана регламентированы статьями 9, 23, 24 и 25 ГрК РФ.

Суд первой инстанции установил, что Решение N 006-20-230375/6 принято уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением порядка и процедуры принятия, проведения публичных слушаний, официально опубликовано и надлежащим образом доведено до всеобщего сведения. Данный вывод является обоснованным и подтвержден представленными в деле доказательствами. Вопреки установленным обстоятельствам, суд признал не действующим Решение N 006-20-230375/6, что, по мнению Судебной коллегии, свидетельствует о несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела и в силу подпункта 3 пункта 2 статьи 310 КАС РФ является основанием для отмены судебного акта в этой части.

Признавая не действующим Решение от 28 октября 2016 г. N 006-20-260430/6, с учетом внесенных изменений Решением от 30 марта 2017 г. N 006-20-320502/7, суд сослался на нарушение процедуры принятия оспариваемого акта и противоречие федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Судебная коллегия полагает данные выводы суда также ошибочными и не соответствующими обстоятельствам дела.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия) (части 5, 6 статьи 31 ГрК РФ), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31 ГрК РФ), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, документам территориального планирования (часть 9 статьи 31 ГрК РФ), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку (части 10, 11 статьи 31 ГрК РФ), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14 статьи 31 ГрК РФ), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31 ГрК РФ), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31 ГрК РФ). Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких слушаний (часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 ГрК РФ).

В данном случае постановлением заместителя мэра - председателя Комитета по градостроительной политике города Иркутска от 30 января 2017 г. N 944-02-00042/17 комиссии по подготовке правил землепользования и застройки поручено подготовить проект внесения изменений в Правила землепользования и застройки города Иркутска (далее - Проект), утвержденные Решением от 28 октября 2016 г. N 006-20-260430/6. Данное постановление официально опубликовано 31 января 2017 г. в газете "Иркутск официальный" N 4 (692).

Постановлением мэра города Иркутска от 13 февраля 2017 г. N 031-06-96/7 назначены публичные слушания по Проекту, которое вместе с планом проведения публичных слушаний и Проектом нормативного акта опубликовано в официальном печатном издании 14 февраля 2017 г. "Иркутск официальный" N 6 (694).

Из содержания представленных протоколов публичных слушаний по Проекту усматривается, что слушания проводились с 20 по 22 февраля 2017 г. и не проходили на территории Ленинского района города Иркутска (поселок имени Горького), где расположены спорные земельные участки, поскольку подготовка внесения изменений в Правила землепользования и застройки города Иркутска происходила в целях приведения их в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации. Указанное обстоятельство подтверждается опубликованным Проектом от 14 февраля 2017 г. в газете "Иркутск официальный" N 6 (694). Несмотря на это, в рамках проведения публичных слушаний по Проекту в устной и письменной форме поступали коллективные обращения от собственников земельных участков, расположенных в садоводческих товариществах, в том числе административных истцов, по вопросу изменения территориальной зоны "ведение огородничества" в границах данных территорий садоводств на зону "ведение садоводства". Указанные обращения были отражены в заключении по результатам публичных слушаний по Проекту и опубликованы 7 марта 2017 г. в газете "Иркутск официальный" N 9 (697). Следовательно, были реализованы их права по участию в публичных слушаниях.

Постановлением мэра города Иркутска от 15 марта 2017 г. N 031-06-205/7 одобрен и внесен на рассмотрение в Думу города Иркутска Проект решения о внесении изменений в Решение от 28 октября 2016 г. N 006-20-260430/6.

Первоначальный текст Решения от 28 октября 2016 г. N 006-20-260430/6 опубликован 15 ноября 2016 г. в газете "Иркутск официальный" N 54.

Таким образом, вывод суда о нарушении административным ответчиком порядка и процедуры принятия оспариваемого Решения от 30 марта 2017 г. N 006-20-320502/7 является необоснованным.

Правилами землепользования и застройки территориальная зона "ведение огородничества" установлена в соответствии с функциональным зонированием, предусмотренным Генпланом г. Иркутска. Вместе с тем предложения собственников земельных участков, расположенных в садоводческих товариществах, были учтены в градостроительных регламентах, а именно для зоны "ведение огородничества" основным видом разрешенного использования дополнительно установлен вид "ведение садоводства" с возможностью размещения объектов капитального строительства, что не противоречит нормам земельного и градостроительного законодательства.

Так, в соответствии с частью 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны с видом разрешенного использования (часть 3 статьи 85 ЗК РФ).

Согласно пунктам 1 и 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в том числе, возможности сочетать в пределах одной территориальной зоны различные виды существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Пунктам 2, 3, 4 части 2 статьи 36 ГрК РФ также установлено, что при установлении градостроительных регламентов должны учитываться: возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональные зоны и характеристики их планируемого развития, определенные документами территориального планирования муниципальных образований; виды территориальных зон.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункты 1, 2, 3 части 1 статьи 37 ГрК РФ).

Установление основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства является обязательным применительно к каждой территориальной зоне, в отношении которой устанавливается градостроительный регламент (пункт 2 части 2.1. статьи 37 ГрК РФ).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду часть 2.1. статьи 37 ГрК РФ

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4 статьи 37 ГрК РФ).

Таким образом, действующее земельное и градостроительное законодательство позволяет правообладателю земельного участка выбирать вид разрешенного использования любого из основных и вспомогательных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленных градостроительным зонированием, и как следствие, изменять вид разрешенного использования земельного участка.

Подобная регламентация градостроительной деятельности необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения комфортных и благоприятных условий проживания, комплексного учета потребностей населения и устойчивого развития территорий.

Судебная коллегия полагает возможным согласиться с доводами апелляционной жалобы о том, что виды разрешенного использования "ведение садоводства" и "ведение огородничества", установленные в территориальной и функциональной зонах "ведение огородничества", являются сочетаемыми и предусматривают использование земельных участков в сельскохозяйственных целях, связанных с выращиванием сельскохозяйственных культур, размещением хозяйственных строений, сооружений и (или) садовых домов.

Согласно пункту 13.1 Классификатора видов разрешенного использования, "ведение огородничества" включает осуществление деятельности, связанной с выращиванием ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля; размещение некапитального жилого строения и хозяйственных строений и сооружений, предназначенных для хранения сельскохозяйственных орудий труда и выращенной сельскохозяйственной продукции. Согласно пункту 13.2 Классификатора видов разрешенного использования, "ведение садоводства" включает осуществление деятельности, связанной с выращиванием плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля; размещение садового дома, предназначенного для отдыха и не подлежащего разделу на квартиры; размещение хозяйственных строений и сооружений.

Таким образом, градостроительный регламент, установленный для территориальной зоны "ведение огородничества" с установлением основного вида разрешенного использования "ведение садоводства" с возможностью размещения объектов капитального строительства не противоречит нормам федерального законодательства и не лишает административных истцов прав на целевое использование принадлежащих им земельных участков, в том числе на возведение объектов капитального строительства (садовых домов).

С учетом изложенного, Судебная коллегия приходит к выводу о том, что суд первой инстанции неверно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, и неправильно применил нормы материального права, выводы суда не соответствуют установленным по делу обстоятельствам, в связи с чем судебный акт подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Иркутского областного суда Иркутского областного суда от 7 сентября 2017 г. отменить. В удовлетворении коллективного административного искового заявления отказать

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.