Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 марта 2018 г. N 46-АПГ18-2 Суд оставил без изменения решение о признании не действующим в части решения Думы городского округа Тольятти от 1 октября 2008 г. N 972 "О коэффициентах и процентах от кадастровой стоимости земельных участков, применяемых при определении размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории городского округа Тольятти, и предоставленных в аренду без торгов"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 марта 2018 г. N 46-АПГ18-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административным исковым заявлениям общества с ограниченной ответственностью "Комфорт" и общества с ограниченной ответственностью "Строй-Торг" о признании не действующим в части решения Думы городского округа Тольятти от 1 октября 2008 г. N 972 "О коэффициентах и процентах от кадастровой стоимости земельных участков, применяемых при определении размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории городского округа Тольятти, и предоставленных в аренду без торгов"

по апелляционным жалобам Думы городского округа Тольятти, администрации городского округа Тольятти на решение Самарского областного суда от 26 октября 2017 г., которым административные исковые заявления удовлетворены частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей Думы городского округа Тольятти - Романовой И.Ю., администрации городского округа Тольятти - Мубаряковой А.А., Министерства строительства Самарской области - Тамодлиной О.В., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения представителей общества с ограниченной ответственностью "Комфорт" и общества с ограниченной ответственностью "Строй-Торг" - Рябчиковой Т.А., Воротынской О.Л., Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области - Емельяновой С.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Думы городского округа Тольятти от 1 октября 2008 г. N 972 "О коэффициентах и процентах от кадастровой стоимости земельных участков, применяемых при определении размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории городского округа Тольятти, и предоставленных в аренду без торгов" (далее также - Решение N 972) утвержден процент от кадастровой стоимости земельных участков, применяемый при определении размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории городского округа Тольятти и предоставляемых для иных видов строительства (приложение N 3).

Согласно пункту 2 приложения N 3 к Решению N 972 (в редакции решения Думы городского округа Тольятти от 1 марта 2017 г. N 1351) процент от кадастровой стоимости земельных участков, предоставленных для строительства объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания, автозаправочных и газонаполнительных станций, объектов автосервиса, установлен: в размере 4% в течение первых двух лет использования земельного участка, в размере 6,2% в течение третьего года использования земельного участка, в размере 12,7% в течение четвертого и последующих лет использования земельного участка.

Пунктом 8 приложения N 3 к Решению N 972 (в редакции решения Думы городского округа Тольятти от 1 марта 2017 г. N 1351) процент от кадастровой стоимости земельных участков, предоставленных для строительства административных, офисных объектов, зданий делового и коммерческого назначения, объектов для обеспечения деятельности административно-управленческих и общественных организаций, финансовых, кредитных, страховых организаций, организаций пенсионного обеспечения, установлен: в размере 4,2% в течение первых двух лет использования земельного участка, в размере 4,3% в течение третьего года использования земельного участка, в размере 4,4% в течение четвертого и последующих лет использования земельного участка.

Общество с ограниченной ответственностью "Комфорт" (далее также - ООО "Комфорт"), являющееся арендатором земельного участка с кадастровым номером 63:09:0102153:3451, категория земель "земли населенных пунктов", вид разрешенного использования "для строительства офисных объектов", обратилось в Самарский областной суд с уточненным административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 2 приложения N 3 к Решению N 972 в части установления процентов от кадастровой стоимости земельных участков в зависимости от вида строительства - "строительство офисных объектов" и периода использования земельного участка.

Общество с ограниченной ответственностью "Строй-Торг" (далее также - ООО "Строй-Торг"), являющееся арендатором земельного участка с кадастровым номером 63:09:0304060:1016, категория земель "земли населенных пунктов", вид разрешенного использования "для завершения строительства объекта незавершенного строительства - магазины (4.4)", обратилось в Самарский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 8 приложения N 3 к Решению N 972 в части установления процентов от кадастровой стоимости земельных участков в зависимости от вида строительства - "строительство объектов торговли" и периода использования земельного участка.

В обоснование требований административные истцы указали на то, что в результате внесенных решением Думы городского округа Тольятти от 1 марта 2017 г. N 1351 изменений и установления процента от кадастровой стоимости земельных участков для строительства в зависимости от периода использования земельного участка произошло существенное повышение размера арендной платы, что нарушает их права и охраняемые законом интересы как арендаторов земельных участков, не согласуется с принципами экономической обоснованности, запрета необоснованных предпочтений, предсказуемости расчета арендной платы, закрепленными в постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее также - постановление Правительства РФ N 582), а также противоречит пункту 1 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации, пункту 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Определением Самарского областного суда от 6 октября 2017 г. административные дела по административным исковым заявлениям ООО "Комфорт" и ООО "Строй-Торг" объединены в одно производство для совместного рассмотрения.

Решением Самарского областного суда от 26 октября 2017 г. административные исковые заявления удовлетворены частично: пункты 2, 8 приложения N 3 к Решению N 972 признаны не действующими в части, устанавливающей процент от кадастровой стоимости земельных участков в зависимости от периода использования земельного участка, со дня вступления в законную силу решения суда.

В апелляционных жалобах Дума городского округа Тольятти и администрация городского округа Тольятти просят решение суда первой инстанции отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Ссылаясь на допущенные судом первой инстанции нарушения норм процессуального права, указывают на то, что судом не исследовался вопрос об установлении начальных (самых низких) процентов кадастровой стоимости. Мотивировка принятого решения сводится только к отсутствию экономического обоснования увеличения процентов от кадастровой стоимости в зависимости от продолжительности периода использования земельного участка, в связи с чем решение должно быть принято только в части установления периодов и процентов, увеличиваемых в зависимости от периодов. Устанавливая проценты от кадастровой стоимости, орган местного самоуправления руководствовался постановлением Правительства Самарской области от 6 августа 2008 г. N 308 "Об утверждении Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, находящиеся на территории Самарской области и предоставленные в аренду без торгов" (далее также - Постановление N 308), которым установлены периоды использования земельного участка. Данное постановление не оспорено, является действующим и обязательным для применения органами местного самоуправления. Суд не учел, что согласно Постановлению N 308 решение Думы городского округа Тольятти применяется, если им установлены иные, отличные от Постановления N 308, проценты от кадастровой стоимости.

Постановлением Правительства РФ N 582 установлен механизм стимулирования хозяйствующего субъекта к уменьшению сроков жилищного строительства на землях, относящихся к государственной собственности, и данный механизм не нарушает принципов определения арендной платы, закрепленных в этом же нормативном акте. Применение иного подхода при строительстве объектов, не являющихся жилыми, нарушит принцип запрета необоснованных предпочтений. Периоды использования земельных участков, предусмотренные оспариваемым решением, не связаны со сроками строительства. Дума городского округа Тольятти и администрация городского округа Тольятти не соглашаются с выводом суда о том, что административным ответчиком не представлено суду экономическое обоснование применения процента от кадастровой стоимости в зависимости от периода использования земельного участка. Судом не учтено, что экономическое обоснование процентов и расчеты не являются обязательными документами, предоставляемыми субъектами правотворческой инициативы на утверждение. Устанавливая проценты от кадастровой стоимости за периоды использования земельного участка, органы местного самоуправления не вводят каких-либо санкций, так как оспариваемый нормативный правовой акт не касается конкретных договорных отношений, а устанавливает общеобязательные правила, которые распространяют свое действие на неопределенный круг лиц.

Оспариваемый в части нормативный правовой акт не применялся в отношении ООО "Строй-Торг", поскольку размер арендной платы по договору аренды подлежит расчету в соответствии с таблицей 3 методики, утвержденной Постановлением N 308.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, ООО "Комфорт", ООО "Строй-Торг" и Управлением Федеральной антимонопольной службы по Самарской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Согласно статье 65 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.

Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, находящиеся на территории Самарской области и предоставленные в аренду без торгов, определен постановлением Правительства Самарской области от 6 июня 2008 г. N 308 "Об утверждении Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, находящиеся на территории Самарской области и предоставленные в аренду без торгов".

Пунктом 4 Постановления N 308 предусмотрено, что определение размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории Самарской области, для строительства осуществляется в соответствии с методикой, содержащейся в приложении N 2 "Методика определения размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории Самарской области и предоставляемых для строительства" (далее также - Методика) к утвержденному этим постановлением Порядку, за исключением арендной платы за использование земельных участков, предоставляемых по результатам торгов.

Согласно пункту 1 Методики размер арендной платы за использование земельного участка определяется на основании кадастровой стоимости земельного участка и рассчитывается в процентах в соответствии с таблицами 1 и 2 Методики и абзацем четвертым данного пункта в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории Самарской области и предоставленных для строительства.

Процент от кадастровой стоимости земельных участков в отношении видов строительства, указанных в таблицах 1 и 2 Методики, а также проценты и дополнительные виды строительства, не указанные в таблицах 1 и 2 Методики, для случаев предоставления земельных участков в аренду в соответствии с данным пунктом утверждаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления городского округа, городского округа с внутригородским делением или муниципального района Самарской области, уполномоченного в соответствии с уставом соответствующего муниципального образования. В случае определения органами местного самоуправления городского округа, городского округа с внутригородским делением или муниципального района Самарской области иного, чем это предусмотрено таблицами 1 и 2 Методики, процента от кадастровой стоимости земельного участка при расчете арендной платы за использование земельного участка применяются проценты, установленные муниципальным нормативным правовым актом, действовавшим в расчетный период.

Таблица 2 Методики устанавливает механизм определения арендной платы в отношении земельных участков, предоставляемых для иных видов строительства, - через процент от кадастровой стоимости земельных участков, установленный в зависимости от периода использования земельного участка (первые два года, третий год, четвертый год и последующие годы) и вида строительства.

Пунктом 4 решения Думы городского округа Тольятти от 1 октября 2008 г. N 972 "О коэффициентах и процентах от кадастровой стоимости земельных участков, применяемых при определении размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории городского округа Тольятти, и предоставленных в аренду без торгов" утвержден процент от кадастровой стоимости земельных участков, применяемый при определении размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории городского округа Тольятти и предоставляемых для иных видов строительства, согласно приложению N 3. В указанном приложении проценты от кадастровой стоимости земельных участков установлены в зависимости от видов строительства и периода использования земельного участка (первые два года, третий год, четвертый год и последующие годы).

Приложением N 3 к Решению N 972 (в редакции решения Думы городского округа Тольятти от 1 марта 2017 г. N 1351) процент от кадастровой стоимости земельных участков, предоставленных для строительства объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания, автозаправочных и газонаполнительных станций, объектов автосервиса, установлен в зависимости от указанных выше периодов использования земельного участка в размере 4, 6,2 и 12,7% соответственно (пункт 2), процент от кадастровой стоимости земельных участков, предоставленных для строительства административных, офисных объектов, зданий делового и коммерческого назначения, объектов для обеспечения деятельности административно-управленческих и общественных организаций, финансовых, кредитных, страховых организаций, организаций пенсионного обеспечения, - 4,2, 4,3 и 4,4% соответственно (пункт 8).

Суд первой инстанции, установив, что при введении для указанных видов строительства оспариваемых размеров процента от кадастровой стоимости анализ и оценка экономических, природных и иных факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков, не проводились, пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.7 ЗК РФ размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с Основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" предусмотрен принцип экономической обоснованности, согласно которому арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка, с учетом категории земель, к которой отнесен земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на земельном участке.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 28 февраля 2017 г. N 424-О, государственным органам надлежит руководствоваться принципом экономической обоснованности при установлении ставок арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, в частности необходимо обеспечить эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

Таким образом, при принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должны проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.

Вместе с тем имеющаяся в материалах дела пояснительная записка и финансово-экономическое обоснование к проекту Решения N 972 не содержат доказательств того, что Думой городского округа Тольятти и мэром городского округа Тольятти, представившими этот проект на рассмотрение, производились какие-либо расчеты в целях обоснования введения дифференциации (относительно рассматриваемого спора - увеличения) размера процента от кадастровой стоимости для расчета арендной платы в зависимости от периода использования земельного участка.

К представленному административным ответчиком расчету процентов (в котором отсутствуют какие-либо реквизиты, позволяющие идентифицировать его как документ, а также определить дату его составления) суд обоснованно отнесся критически и, руководствуясь статьями 59, 70 КАС РФ, признал недопустимым доказательством. О правильности соответствующей оценки судом указанного документа свидетельствует тот факт, что надлежащими доказательствами (протоколами заседаний профильных комиссий и непосредственно самой Думы городского округа Тольятти) рассмотрение этого расчета при подготовке проекта и принятии оспариваемого нормативного правового акта не подтверждено. Представленные руководителями предприятий на инициированный постоянной комиссией по муниципальному имуществу, градостроительству и землепользованию запрос письменные подтверждения об участии в обсуждении расчета безусловным доказательством обратного признаны быть не могут.

Доводы апелляционных жалоб о том, что Решение N 972 принято в соответствии с порядком, утвержденным Постановлением N 308, и соответствует определенным этим порядком периодам использования земельного участка, подлежат отклонению, поскольку данное обстоятельство не освобождает орган местного самоуправления от необходимости соблюдать принцип экономической обоснованности.

Приведенные в апелляционных жалобах доводы о том, что дифференциация размера процентов от кадастровой стоимости земельных участков в зависимости от периода использования земельного участка направлена на стимулирование хозяйствующего субъекта к уменьшению сроков строительства, на правильность принятого судом первой инстанции решения не влияют.

Пунктом 3 статьи 65 ЗК РФ в редакции, действовавшей до 1 марта 2015 г., было предусмотрено, что в случае, если по истечении трех лет с даты предоставления в аренду земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства, за исключением случаев предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства, не введен в эксплуатацию построенный на таком земельном участке объект недвижимости, арендная плата за такой земельный участок устанавливается в размере не менее двукратной налоговой ставки земельного налога на соответствующий земельный участок, если иное не установлено земельным законодательством.

Таким образом, законодатель предусматривал повышенную ставку арендной платы за нарушение сроков жилищного строительства с учетом социально значимого этого вида деятельности и одного из приоритетных направлений социальной политики государства. Каких-либо иных повышенных платежей за земельные участки, предоставленные под строительство объектов недвижимости, не относящееся к жилищному, в случае превышения сроков строительства федеральное законодательство не содержит.

Само по себе нарушение сроков строительства объектов недвижимости, не связанного с жилищным, не может рассматриваться как основание для повышения арендной платы за земельный участок, предоставленный под такое строительство, без учета принципа экономического обоснования, в противном случае такое повышение следует рассматривать как санкцию в случае нарушения сроков строительства, мерой ответственности за несвоевременное освоение земельного участка, что не предусмотрено земельным законодательством.

Кроме того, применительно к оспариваемому нормативному правовому акту размер арендной платы увеличивается не в связи с нарушением сроков строительства, а в зависимости от срока использования участка безотносительно от сроков строительства.

Как указывалось выше, отсутствие документов, свидетельствующих об учете экономических и иных факторов при установлении механизма увеличения размера процента от кадастровой стоимости земельного участка в период его использования, подтверждено в ходе рассмотрения дела.

Доводы жалоб о том, что Решение N 972 не применялось в отношении ООО "Строй-Торг", не соответствуют фактическим обстоятельствам. Согласно заключенному с названным юридическим лицом договору аренды размер процента от кадастровой стоимости при расчете арендной платы определяется согласно указанному муниципальному акту.

При таких обстоятельствах, оценив в совокупности и взаимной связи имеющиеся в материалах дела доказательства, Судебная коллегия считает, что вывод суда о признании оспариваемого нормативного правового акта не действующим в части является правомерным и основанным на представленных в материалы дела доказательствах.

Основания для отмены решения суда первой инстанции, в том числе на которые имеются ссылки в апелляционных жалобах, в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Самарского областного суда от 26 октября 2017 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Думы городского округа Тольятти, администрации городского округа Тольятти - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.