Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 февраля 2018 г. N 31-АПГ17-22 О признании не действующим в части пункта 1.1 решения Чебоксарского городского Собрания депутатов от 25 апреля 2017 г. N 732 "О внесении изменений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары, утвержденную решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 21 ноября 2013 года N 1205"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 февраля 2018 г. N 31-АПГ17-22

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Меркулова В.П.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Скворцова Сергея Викторовича о признании не действующим в части решения Чебоксарского городского Собрания депутатов от 25 апреля 2017 года N 732 "О внесении изменений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары, утвержденную решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 21 ноября 2013 года N 1205"

по апелляционной жалобе индивидуального предпринимателя Скворцова С.В. на решение Верховного Суда Чувашской Республики от 13 октября 2017 года, которым отказано в удовлетворении административного иска индивидуального предпринимателя Скворцова С.В.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 21 ноября 2013 года N 1205 "О Схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары" утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары (далее также - Схема).

В разделе III "Нестационарные торговые объекты на территории Московского района города Чебоксары" Схемы под пунктом с порядковым номером 3.27.1 в данную Схему был включен павильон, площадью 153 кв.м, предназначенный для продажи непродовольственных товаров (строительных материалов), расположенный в районе ...

Решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 25 апреля 2017 года N 732 "О внесении изменений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары, утвержденную решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 21 ноября 2013 года N 1205" внесены изменения в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары, в том числе из Схемы исключен пункт (строка) с порядковым номером 3.27.1.

Индивидуальный предприниматель Скворцов С.В. обратился в Верховный Суд Чувашской Республики с административным исковым заявлением о признании пункта 1.1 решения Чебоксарского городского Собрания депутатов от 25 апреля 2017 года N 732 "О внесении изменений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары, утвержденную решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 21 ноября 2013 года N 1205" не действующим в части исключения из Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары строки 3.27.1, ссылаясь в обоснование заявленных требований на то, что в оспариваемой части решение Чебоксарского городского Собрания депутатов не соответствует части 6 статьи 10 и части 4 статьи 19 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", в соответствии с которыми предусмотрено сохранение мест размещения нестационарных торговых объектов в случае утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов либо внесения в нее изменений, утверждения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, если строительство, реконструкция или эксплуатация такого объекта начаты до указанных изменений.

Используемый им торговый павильон частично расположен на земельном участке, находящимся в его собственности, и частично на земельном участке, находящимся в муниципальной собственности, и на момент вынесения оспариваемого решения Собрания депутатов этот торговый павильон был включен в схему, предшествующую названной, в связи с чем имел право на использование указанного торгового объекта в соответствии с частью 6 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Кроме того, административный истец сослался на то, что в соответствии со статьями 39.33 и 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации использование земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, для размещения нестационарных торговых объектов может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута.

При таких обстоятельствах индивидуальный предприниматель Скворцов С.В. полагал, что частично оспариваемое им решение Собрания депутатов не соответствует закону, нарушает права и законные интересы предпринимателя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дела в Верховном Суде Чувашской Республики представитель административного истца Пайманова Д.Ю. заявленные требования поддержала.

Представитель административного ответчика Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики Макарова Н.А. исковое требование не признала в связи с его необоснованностью.

Решением Верховного Суда Чувашской Республики от 13 октября 2017 года в удовлетворении административного искового заявления индивидуального предпринимателя Скворцова С.В. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец Скворцов С.В. просит решение Верховного Суда Чувашской Республики от 13 октября 2017 года по настоящему делу отменить, принять новое решение, которым заявленные требования удовлетворить. В апелляционной жалобе индивидуальный предприниматель Скворцов С.В. сослался на неправильное применение судом норм Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", которым предусмотрено сохранение мест размещения нестационарных торговых объектов либо внесения в нее изменений, утверждения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, если строительство, реконструкция или эксплуатация такого объекта начаты до указанных изменений.

Считает неверным вывод суда о том, что административным истцом не представлены доказательства соответствия используемого им нежилого помещения понятию "нестационарный торговый объект", его строительства в установленном порядке после включения строки 3.27.1 в Схему. Ссылается на то, что им был представлен технический план объекта, составленный 14 декабря 2015 года, то есть после включения указанной строки в схему.

Согласно плану назначение помещений характеризуется как "торговый зал".

Кроме того, судом не учтены положения статей 39.33 и 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации.

На апелляционную жалобу прокуратурой Чувашской Республики представлены возражения о необоснованности доводов жалобы и законности судебного акта.

Скворцов С.В., представитель Чебоксарского городского Собрания депутатов, представитель администрации города Чебоксары Чувашской Республики, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание не явились. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на жалобу, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда подлежит отмене по следующим основаниям.

На основании части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Проверяя оспариваемое в части решение Чебоксарского городского Собрания депутатов от 25 апреля 2017 года N 732, суд указал, что оно принято в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ), Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ), приказом Министерства экономического развития, промышленности и торговли Чувашской Республики от 16 ноября 2010 года N 184 "О Порядке разработки и утверждения органами местного самоуправления в Чувашской Республике схемы размещения нестационарных торговых объектов".

Отказывая в удовлетворении административного иска индивидуального предпринимателя Скворцова С.В., суд исходил из того, что оспариваемое в части решение о внесении изменений в Схему размещения нестационарных торговых объектов принято Чебоксарским городским Собранием депутатов в пределах его компетенции и в соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным законодательством и Уставом муниципального образования, с соблюдением порядка принятия и опубликования нормативного правового акта, не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, и не нарушает права и законные интересы административного истца.

Проанализировав материалы дела, суд пришел к выводу о том, что административным истцом не представлено доказательств соответствия используемого им в предпринимательской деятельности нежилого помещения понятию "нестационарный торговый объект", приведенному в части 6 статьи 2 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ, его строительства в установленном порядке после включения строки 3.27.1 в схему размещения и возникновения в связи с этим между ним и администрацией г. Чебоксары правоотношений по использованию части земель общего пользования в целях ведения предпринимательской деятельности. В связи с этим суд не согласился с доводами административного истца о несоответствии оспариваемого решения Собрания депутатов нормам Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ.

Кроме того, суд принял в качестве доказательства по делу заключение эксперта от 7 апреля 2017 года, составленное по результатам экспертизы, проведенной в целях анализа потребности населения Чувашской Республики в нестационарных торговых объектах на территории Московского района г. Чебоксары по состоянию на 1 апреля 2017 года, согласно которому нестационарный торговый объект, расположенный в районе д. ... по ул ..., рекомендуется к исключению из Схемы размещения нестационарных торговых объектов.

На основании пункта 4 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке является неправильное применение норм материального права.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что при принятии судебного решения по настоящему административному делу Верховный Суд Чувашской Республики неправильно применил нормы материального права к имеющим место правоотношениям.

Согласно пункту 15 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

На основании пункта 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Согласно частям 1, 2, 3 и 6 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Порядок включения в схему размещения, указанную в части 1 настоящей статьи, нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации. Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что индивидуальным предпринимателем Скворцовым С.В. возведено нежилое помещение, в котором он осуществляет предпринимательскую деятельность, расположенное как на земельном участке площадью 132 кв.м с кадастровым номером ..., имеющим вид разрешенного использования "магазины", расположенном по адресу: г. ..., так и частично - на площади 153 кв.м - на земельном участке с кадастровым номером ..., имеющем вид разрешенного использования "для общего пользования (уличная сеть)".

Данный нестационарный торговый объект был включен в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары на основании решения Чебоксарского городского Собрания депутатов от 21 ноября 2013 года N 1205 в строке 3.27.1.

Однако суд первой инстанции не принял во внимание указанные юридические значимые обстоятельства, а исходил из того, что административным истцом не представлено доказательств соответствия используемого им в предпринимательской деятельности нежилого помещения понятию "нестационарный торговый объект", приведенному в части 6 статьи 2 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ, его строительства в установленном порядке после включения строки 3.27.1 в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары и возникновения в связи с этим между ним и администрацией г. Чебоксары правоотношений по использованию части земель общего пользования в целях ведения предпринимательской деятельности.

Таким образом, суд не усмотрел оснований для удовлетворения административного иска.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не может согласиться с такими выводами суда первой инстанции, поскольку они основаны на неправильном применении судом норм материального права и сделаны без учета фактических обстоятельств по делу.

Из материалов административного дела следует, что как на момент принятия Чебоксарским городским Собранием депутатов решения от 21 ноября 2013 года N 1205 "О Схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары", так и на момент принятия оспариваемого в части решения Чебоксарского городского Собрания депутатов от 20 июня 2017 года N 767 нестационарный торговый объект, расположенный в районе д. ... общей площадью 153 кв.м, использовался для осуществления торговой деятельности, то есть его эксплуатация началась до утверждения Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары. Указанный объект был включен в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары на основании решения Чебоксарского городского Собрания депутатов от 21 ноября 2013 года N 1205 в строке 3.27.1.

Главой V.6 Земельного кодекса Российской Федерации, введенной в действие Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" с 1 марта 2015 года, предусмотрена возможность использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, без предоставления земельных участков и установления сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов, то есть без заключения договора аренды земельных участков (статьи 39.33, 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации).

Аналогичная позиция содержится и в разъяснении Министерства экономического развития Российской Федерации от 24 марта 2015 года N 6786-ПК/Д23и, в котором указано, что в связи с вступлением в силу главы V.6 Земельного кодекса Российской Федерации разрешение на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях размещения нестационарных торговых объектов, установки и эксплуатации рекламных конструкций не выдается: данные объекты могут размещаться в силу утвержденных схем размещения нестационарных торговых объектов без оформления прав на земельные участки (пункт 8).

Включение объекта, используемого административным истцом в предпринимательских целях, в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары, утвержденную решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 21 ноября 2013 года N 1205, вопреки выводам суда первой инстанции свидетельствует о том, что эксплуатация данного объекта была начата до утверждения указанной схемы, что препятствовало его произвольному исключению из Схемы.

Доводы суда об отсутствии доказательств соответствия используемого административным истцом в предпринимательской деятельности нежилого помещения понятию "нестационарный торговый объект", содержащемуся в части 6 статьи 2 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ, его строительства в установленном порядке, не имеют правового значения при рассмотрении данных исковых требований, а могли являться предметом рассмотрения иных требований заинтересованных лиц в ином судебном процессе.

Кроме того, в Порядке разработки и утверждения органами местного самоуправления в Чувашской Республике схемы размещения нестационарных торговых объектов, утвержденном приказом Министерства экономического развития, промышленности и торговли Чувашской Республики от 16 ноября 2010 года N 184, указано, что схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается на неопределенный срок (пункт 2). Таким образом, субъектам малого и среднего предпринимательства предоставляется право для стабильного осуществления торговой деятельности.

В то же время доказательств того, что земельный участок, расположенный в районе д. ... общей площадью 153 кв.м, на котором находится вышеуказанный торговый объект, подлежал изъятию для государственных или муниципальных нужд, либо его внесение в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары было осуществлено с нарушением установленных требований законодательства, в материалах дела не имеется.

Вместе с тем приказом Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 25 декабря 2014 года N 2733 "Об утверждении Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015-2016 годы и период до 2020 года" предусмотрено, что при отсутствии системных нарушений правил торговли и желании хозяйствующего субъекта продолжать торговую деятельность по истечении сроков разрешенного размещения нестационарного торгового объекта необходимо обеспечивать продление договоров (иных разрешительных документов) без проведения конкурентных процедур. При градостроительной необходимости освобождения места размещения нестационарного торгового объекта следует обеспечивать предоставление хозяйствующему субъекту альтернативных равноценных компенсационных мест, реализуя принцип "меняется место - сохраняется бизнес" (п. 3.2.2).

Кроме того, согласно правовой позиции, выраженной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2015 года N 225-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Администрации города Иркутска на нарушение конституционных прав и свобод положением части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", осуществление местной администрацией отнесенных уставом муниципального образования к ее ведению полномочий по решению вопросов местного значения должно обеспечивать реализацию интересов местного сообщества при решении вопросов местного значения, развитие муниципального образования, в том числе расширение сферы услуг, и не может носить произвольный характер. Положение части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", предусматривающее, что утверждение (изменение) схемы размещения нестационарных торговых объектов не может служить основанием для пересмотра мест размещения торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых начаты до утверждения указанной схемы, направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг. При этом реализация законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой. Органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

Таким образом, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что при принятии судебного решения судом первой инстанции не были учтены и неправильно применены положения части 6 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ, статей 39.33, 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 3.2.2 приказа Минпромторга России от 25 декабря 2014 года N 2733 "Об утверждении Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015-2016 годы и период до 2020 года" к имевшим место правоотношениям, а также не учтена правовая позиция, выраженная в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2015 года N 225-О.

На основании части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" органам местного самоуправления запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов.

Аналогичное положение применительно к сфере торговли предусмотрено статьей 15 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ.

При этом в силу статьи 17 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли должны принимать меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности.

На основании положений статьи 11 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления по вопросам развития малого и среднего предпринимательства относится создание условий для развития малого и среднего предпринимательства.

В качестве доказательства, подтверждающего законность и обоснованность принятого решения Чебоксарского городского Собрания депутатов от 25 апреля 2017 года N 732, Верховный Суд Чувашской Республики в решении сослался на заключение эксперта от 7 апреля 2017 года N 0084/2017, составленное экспертом ООО "Союз Экспертиз" М. согласно которому нестационарный торговый объект, расположенный в районе дома ... по ул. ..., рекомендуется к исключению из Схемы размещения нестационарных объектов на территории города Чебоксары.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не может согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что наличие такого экспертного заключения подтверждает отсутствие необходимой потребности населения во включении нестационарного торгового объекта, расположенного в районе дома ... по ул. ... в Схему размещения нестационарных объектов на территории города Чебоксары, поскольку какого-либо анализа необходимой потребности населения в нестационарной торговле именно по данному адресу это экспертное заключение не содержит.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда нельзя признать законным, в связи с чем оно подлежит отмене.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Чувашской Республики от 13 октября 2017 года отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления индивидуального предпринимателя Скворцова Сергея Викторовича.

Признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 1.1 решения Чебоксарского городского Собрания депутатов от 25 апреля 2017 года N 732 "О внесении изменений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары, утвержденную решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 21 ноября 2013 года N 1205" в части исключения из Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары нестационарного торгового объекта под порядковым номером 3.27.1 - павильона, расположенного в районе д. ...

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Меркулов В.П.