Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 февраля 2018 г. N 31-АПГ17-19 О признании не действующим в части пункта 1.1 решения Чебоксарского городского Собрания депутатов от 25 апреля 2017 г. N 732 "О внесении изменений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары, утвержденную решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 21 ноября 2013 года N 1205"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 февраля 2018 г. N 31-АПГ17-19

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Меркулова В.П.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Объединенная торгово-инвестиционная компания" о признании не действующим в части решения Чебоксарского городского Собрания депутатов от 25 апреля 2017 года N 732 "О внесении изменений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары, утвержденную решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 21 ноября 2013 года N 1205" по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Объединенная торгово-инвестиционная компания" на решение Верховного Суда Чувашской Республики от 6 октября 2017 года, которым отказано в удовлетворении его административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Объединенная торгово-инвестиционная компания" - Данилова В.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 21 ноября 2013 года N 1205 "О Схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары" утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары (далее также - Схема).

В разделе III "Нестационарные торговые объекты на территории Московского района города Чебоксары" Схемы под пунктом с порядковым номером 3.2.19 в данную Схему был включен павильон, а под пунктом 3.2.20 - киоск, расположенные в районе дома 127 по ул. Гражданская г. Чебоксары.

Решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 25 апреля 2017 года N 732 "О внесении изменений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары, утвержденную решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 21 ноября 2013 года N 1205", опубликованным на официальном сайте города Чебоксары в сети Интернет 2 мая 2017 года, внесены изменения в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары. В соответствии с данным решением Собрания депутатов из Схемы исключены пункты (строки) с порядковыми номерами 3.2.19 и 3.2.20.

Общество с ограниченной ответственностью "Объединенная торгово-инвестиционная компания" (далее также - Общество) обратилось в Верховный Суд Чувашской Республики с административным исковым заявлением о признании пункта 1.1 решения Чебоксарского городского Собрания депутатов от 25 апреля 2017 года N 732 "О внесении изменений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары, утвержденную решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 21 ноября 2013 года N 1205" не действующим в части исключения из Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары строк 3.2.19 и 3.2.20, ссылаясь в обоснование заявленных требований на то, что предусмотренные указанными строками нестационарные торговые объекты размещены на арендуемых у администрации города Чебоксары земельных участках и используются обществом для осуществления торговой деятельности.

По мнению административного истца, оспариваемое в части решение Чебоксарского городского Собрания депутатов нарушает его права и законные интересы как субъекта малого предпринимательства, поскольку создает препятствия для ведения указанной деятельности по сравнению с другими хозяйствующими субъектами и в силу ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" сводится к ограничению, устранению конкуренции. В оспариваемом решении не содержится сведений о том, что исключение торговых объектов Общества из утвержденной Схемы размещения нестационарных торговых объектов отвечает целям формирования такой схемы, изложенным в пункте 3 Правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 сентября 2010 года N 772. В настоящее время администрация города Чебоксары уклоняется от заключения с Обществом договора либо выдачи разрешения на право размещения нестационарных торговых объектов и предпринимает меры по сносу принадлежащих Обществу павильона и киоска без предоставления компенсационного места.

При рассмотрении дела в Верховном Суде Чувашской Республики представитель административного истца Данилов В.В. заявленные требования поддержал.

Представитель административного ответчика Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики Макарова Н.А. исковое требование не признала в связи с его необоснованностью.

Решением Верховного Суда Чувашской Республики от 6 октября 2017 года в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Объединенная торгово-инвестиционная компания" отказано.

В апелляционной жалобе Общество с ограниченной ответственностью "Объединенная торгово-инвестиционная компания" просит решение Верховного Суда Чувашской Республики от 6 октября 2017 года по настоящему делу отменить, принять новое решение, которым заявленные требования удовлетворить. Полагает, что вывод суда о том, что оспариваемое в части решение Чебоксарского городского Собрания депутатов не нарушает права и законные интересы административного истца, основан на неправильном толковании части 6 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" и сделан без учета правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2015 года N 225-О. Исключение оспариваемым решением из Схемы строк 3.2.19 и 3.2.20 препятствует размещению какого-либо нестационарного торгового объекта на земельном участке без его предоставления и приводит к произвольному сокращению числа субъектов предпринимательской деятельности.

На апелляционную жалобу прокуратурой Чувашской Республики представлены возражения о необоснованности доводов жалобы и законности судебного акта.

Представитель Чебоксарского городского собрания депутатов, представитель администрации города Чебоксары Чувашской Республики, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание не явились. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав явившихся в судебное заседание лиц, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда подлежит отмене по следующим основаниям.

На основании части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Отказывая в удовлетворении административного иска общества с ограниченной ответственностью "Объединенная торгово-инвестиционная компания", суд исходил из того, что оспариваемое решение о внесении изменений в Схему размещения нестационарных торговых объектов принято Чебоксарским городским Собранием депутатов в пределах его компетенции и в соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным законодательством и Уставом муниципального образования, с соблюдением порядка принятия и опубликования нормативного правового акта, не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Оценив представленные по делу доказательства, в том числе договоры аренды земельных участков от 13 февраля 2013 года со сроком действия до 1 октября 2014 года и от 2 марта 2012 года со сроком действия до 1 июля 2014 года, уведомления арендодателя о прекращении действия договора аренды, полученные Обществом 17 марта 2017 года, суд пришел к выводу о том, что на момент принятия Чебоксарским городским Собранием депутатов оспариваемого решения административный истец утратил право на размещение объектов торговли в связи с прекращением договора аренды земельных участков.

То обстоятельство, что нестационарные торговые объекты были размещены и использовались Обществом до внесения изменений в Схему, суд посчитал не достаточным основанием для признания оспариваемого решения Чебоксарского городского Собрания депутатов недействующим, сославшись на то, что нестационарный характер торговых объектов допускает возможность их перемещения на новые места, в связи с чем оспариваемый нормативный правовой акт не нарушает права административного истца.

Кроме того, суд принял в качестве доказательства по делу заключение эксперта от 7 апреля 2017 года N 0084/2017, составленное по результатам экспертизы, проведенной в целях анализа потребности населения Чувашской Республики в нестационарных торговых объектах на территории Московского района г. Чебоксары по состоянию на 1 апреля 2017 года, согласно которому выявлено отсутствие необходимости в нестационарных торговых объектах, предусмотренных пунктами (строками) 3.2.19 и 3.2.20 и даны рекомендации по исключению их из Схемы.

На основании пункта 4 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке является неправильное применение норм материального права.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что при принятии судебного решения по настоящему административному делу Верховный Суд Чувашской Республики неправильно применил нормы материального права к имеющим место правоотношениям.

Согласно пункту 15 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

На основании пункта 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ).

Согласно частям 1, 2, 3 и 6 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Порядок включения в схему размещения, указанную в части 1 настоящей статьи, нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации. Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что на основании договоров аренды земельных участков от 2 марта 2012 года N 47\867-МК, от 13 февраля 2013 года N 8\991-МК, дополнительных соглашений к ним о продлении сроков действия договоров до 1 июля 2014 года и 1 октября 2014 года соответственно, договоров о передаче прав и обязанностей по договору аренды земельного участка от 8 июля 2013 года, от 16 сентября 2013 года, общество с ограниченной ответственностью "Объединенная торгово-инвестиционная компания" осуществляло эксплуатацию размещенных на данных земельных участках нестационарных торговых объектов - павильона и киоска, расположенных в районе дома 127 по ул. Гражданская г. Чебоксары.

Письмом от 13 марта 2017 года N 29/08-1232 администрация города Чебоксары уведомила административного истца об одностороннем отказе от вышеуказанных договоров аренды земельных участков.

Сославшись на данные обстоятельства, а также положения статей 606, 610, 621 Гражданского кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что на момент принятия оспариваемого в части решения Чебоксарского городского Собрания депутатов от 25 апреля 2017 года N 732 арендные отношения между Обществом и собственником земельного участка были прекращены, в связи с чем законных оснований для размещения объектов торговли и дальнейшего использования вышеназванных земельных участков у него не имелось, таким образом, права Общества оспариваемым в части нормативным правовым актом не нарушаются.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не может согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что права Общества оспариваемым в части нормативным правовым актом не нарушаются, полагает, что данный вывод основан на неправильном применении судом норм материального права и без учета фактических обстоятельств по делу.

Из материалов административного дела следует, что как на момент принятия Чебоксарским городским Собранием депутатов решения от 21 ноября 2013 года N 1205 "О схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары", так и на момент принятия оспариваемого в части решения Чебоксарского городского Собрания депутатов от 25 апреля 2017 года N 732 нестационарные торговые объекты - павильон и киоск, расположенные в районе дома 127 по ул. Гражданская г. Чебоксары, использовались для осуществления торговой деятельности, то есть их эксплуатация началась до утверждения Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары. Указанные объекты были включены в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары на основании решения Чебоксарского городского Собрания депутатов от 21 ноября 2013 года N 1205 под порядковыми номерами 3.2.19 и 3.2.20.

Главой V.6 Земельного кодекса Российской Федерации, введенной в действие Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" с 1 марта 2015 года, предусмотрена возможность использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, без предоставления земельных участков и установления сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов, то есть без заключения договора аренды земельных участков (статьи 39.33, 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации).

Аналогичная позиция содержится и в разъяснении Министерства экономического развития Российской Федерации от 24 марта 2015 года N 6786-ПК/Д23и, в котором указано, что в связи с вступлением в силу главы V.6 Земельного кодекса Российской Федерации разрешение на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях размещения нестационарных торговых объектов, установки и эксплуатации рекламных конструкций не выдается: данные объекты могут размещаться в силу утвержденных схем размещения нестационарных торговых объектов без оформления прав на земельные участки (пункт 8).

Таким образом, истечение сроков договоров аренды земельных участков от 13 февраля 2013 года со сроком действия до 1 октября 2014 года и от 2 марта 2012 года со сроком действия до 1 июля 2014 года, на которых расположены нестационарные торговые объекты - павильон и киоск в районе д. 127 по ул. Гражданская г. Чебоксары, само по себе не могло служить основанием для произвольного исключения данных объектов из Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары, утвержденной решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 21 ноября 2013 года N 1205.

Кроме того, в Порядке разработки и утверждения органами местного самоуправления в Чувашской Республике схемы размещения нестационарных торговых объектов, утвержденном приказом Министерства экономического развития, промышленности и торговли Чувашской Республики от 16 ноября 2010 года N 184, указано, что схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается на неопределенный срок (пункт 2). Таким образом, субъектам малого и среднего предпринимательства предоставляется право для стабильного осуществления торговой деятельности.

В то же время доказательств того, что земельные участки, расположенные в районе дома 127 по ул. Гражданская г. Чебоксары, на которых находятся вышеуказанные торговые объекты, подлежали изъятию для государственных или муниципальных нужд, либо их внесение в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары было осуществлено с нарушением установленных требований законодательства, в материалах дела не имеется.

Суд ошибочно не принял во внимание положения приказа Минпромторга России от 25 декабря 2014 года N 2733 "Об утверждении Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015-2016 годы и период до 2020 года", которым предусмотрено, что при отсутствии системных нарушений правил торговли и желании хозяйствующего субъекта продолжать торговую деятельность по истечении сроков разрешенного размещения нестационарного торгового объекта необходимо обеспечивать продление договоров (иных разрешительных документов) без проведения конкурентных процедур. При градостроительной необходимости освобождения места размещения нестационарного торгового объекта следует обеспечивать предоставление хозяйствующему субъекту альтернативных равноценных компенсационных мест, реализуя принцип "меняется место - сохраняется бизнес" (п. 3.2.2).

Кроме того, согласно правовой позиции, выраженной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2015 года N 225-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Администрации города Иркутска на нарушение конституционных прав и свобод положением части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", осуществление местной администрацией отнесенных уставом муниципального образования к ее ведению полномочий по решению вопросов местного значения должно обеспечивать реализацию интересов местного сообщества при решении вопросов местного значения, развитие муниципального образования, в том числе расширение сферы услуг, и не может носить произвольный характер. Положение части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", предусматривающее, что утверждение (изменение) схемы размещения нестационарных торговых объектов не может служить основанием для пересмотра мест размещения торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых начаты до утверждения указанной схемы, направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг. При этом реализация законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой. Органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

Таким образом, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что при принятии судебного решения судом первой инстанции не были учтены и неправильно применены положения части 6 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ, статей 39.33, 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 3.2.2 приказа Минпромторга России от 25 декабря 2014 года N 2733 "Об утверждении Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015-2016 годы и период до 2020 года" к имевшим место правоотношениям, а также не учтена правовая позиция, выраженная в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2015 года N 225-О.

На основании части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" органам местного самоуправления запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов.

Аналогичное положение применительно к сфере торговли предусмотрено статьей 15 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

При этом в силу статьи 17 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли должны принимать меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности.

На основании положений статьи 11 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления по вопросам развития малого и среднего предпринимательства относится создание условий для развития малого и среднего предпринимательства.

В качестве доказательства, подтверждающего законность и обоснованность принятого решения Чебоксарского городского Собрания депутатов от 25 апреля 2017 года N 732, Верховный Суд Чувашской Республики в решении сослался на заключение эксперта от 7 апреля 2017 года N 0083/2017, составленное экспертом ООО "Союз Экспертиз" Марковым А.Ю., согласно которому нестационарные торговые объекты - павильон и киоск, расположенные в районе дома 127 по ул. Гражданская г. Чебоксары, предусмотренные пунктами (строками) 3.2.19 и 3.2.20 Схемы, рекомендуются к исключению из Схемы размещения нестационарных объектов на территории города Чебоксары.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не может согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что наличие такого экспертного заключения подтверждает отсутствие необходимой потребности населения во включении указанных нестационарных торговых объектов в Схему размещения нестационарных объектов на территории города Чебоксары, поскольку какого-либо анализа необходимой потребности населения в нестационарной торговле именно по данному адресу это экспертное заключение не содержит.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда нельзя признать законным, в связи с чем оно подлежит отмене.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Чувашской Республики от 6 октября 2017 года отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Объединенная торгово-инвестиционная компания".

Признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 1.1 решения Чебоксарского городского Собрания депутатов от 25 апреля 2017 года N 732 "О внесении изменений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары, утвержденную решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 21 ноября 2013 года N 1205" в части исключения из Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары нестационарных торговых объектов под порядковыми номерами 3.2.19 и 3.2.20 - павильона и киоска, расположенных в районе д. 127 по ул. Гражданская г. Чебоксары.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Меркулов В.П.