Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 февраля 2018 г. N 4-АПГ17-40 Об отказе в признании недействующим пункта 2 решения Совета депутатов городского поселения Одинцово Одинцовского муниципального района Московской области от 20 июня 2017 г. N 2/46 "О внесении изменений в решение Совета депутатов городского поселения Одинцово Одинцовского муниципального района Московской области от 14 ноября 2014 года N 4/4 "О земельном налоге"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 февраля 2018 г. N 4-АПГ17-40

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Совета депутатов городского поселения Одинцово Одинцовского муниципального района Московской области и по апелляционному представлению прокуратуры Московской области на решение Московского областного суда от 5 октября 2017 года, которым удовлетворен административный иск Федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральный научно-клинический центр физико-химической медицины Федерального медико-биологического агентства" о признании недействующим пункта 2 решения Совета депутатов городского поселения Одинцово Одинцовского муниципального района Московской области от 20 июня 2017 года N 2/46 "О внесении изменений в решение Совета депутатов городского поселения Одинцово Одинцовского муниципального района Московской области от 14 ноября 2014 года N 4/4 "О земельном налоге".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя Совета депутатов городского поселения Одинцово Одинцовского муниципального района Московской области Калининой Е.Г., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

14 ноября 2014 года Советом депутатов городского поселения Одинцово Одинцовского муниципального района Московской области принято решение N 4/4 "О земельном налоге" (далее - решение Совета депутатов от 14 ноября 2014 г. N 4/4, решение о земельном налоге).

Решением Совета депутатов городского поселения Одинцово Одинцовского муниципального района Московской области от 20 июня 2017 года N 2/46 в решение от 14 ноября 2014 года N 4/4 внесены изменения и дополнения. Пунктом 2 решения от 20 июня 2017 года N 2/46 установлено, что пункты 1.1 и 1.2 данного решения распространяются на правоотношения, возникшие с 1 января 2015 года. Текст документа официально опубликован 30 июня 2017 года в печатном издании "Новости Одинцово" N 12(114).

Федеральное государственное бюджетное учреждение "Федеральный научно-клинический центр физико-химической медицины Федерального медико-биологического агентства" (далее - ФГБУ ФНКЦ ФХМ ФМБА России) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия пункта 2 решения от 20 июня 2017 года N 2/46.

В обоснование заявленных требований административный истец ссылался на то, что является владельцем земельного участка, расположенного по адресу: Московская область, Одинцовский район, г. Одинцово, Красногорское шоссе, д. 15, и плательщиком земельного налога. Пункт 2 решения от 20 июня 2017 года N 2/46 принят с нарушением пункта 2 статьи 5 Налогового кодекса Российской Федерации, согласно которой акты законодательства о налогах и сборах, акты законодательства о налогах, устанавливающие новые налоги и (или) сборы, повышающие налоговые ставки, размеры сборов, устанавливающие или отягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые обязанности или иным образом ухудшающие положение налогоплательщиков или плательщиков сборов, а также иных участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, обратной силы не имеют.

Решением Московского областного суда от 5 октября 2017 года административное исковое заявление ФГБУ ФНКЦ ФХМ ФМБА России удовлетворено. Признан недействующим со дня принятия пункт 2 решения Совета депутатов городского поселения Одинцово Одинцовского муниципального района Московской области от 20 июня 2017 года N 2/46 "О внесении изменений в решение Совета депутатов городского поселения Одинцово Одинцовского муниципального района Московской области от 14 ноября 2014 года N 4/4 "О земельном налоге".

В апелляционной жалобе Совет депутатов городского поселения Одинцово Одинцовского муниципального района Московской области просит отменить решение суда первой инстанции, как принятое с нарушением норм материального права и содержащее выводы, не соответствующие обстоятельствам дела.

Прокурором, участвующим в деле, подано апелляционное представление, в котором ставится вопрос об изменении решения суда.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и апелляционного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление (пункт 1 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Согласно части 3 статьи 75 Конституции Российской Федерации общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом.

Налоговым кодексом Российской Федерации предусмотрено, что земельный налог является местным налогом (статья 15), устанавливается данным Кодексом (глава 31) и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, вводится в действие и прекращает действовать в соответствии с данным Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и обязателен к уплате на территориях этих муниципальных образований (пункт 1 статьи 387). Устанавливая налог, представительные органы муниципальных образований (законодательные (представительные) органы государственной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя) определяют налоговые ставки в пределах, предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации, порядок и сроки уплаты данного налога, а также налоговые льготы, основания и порядок их применения (пункт 2 статьи 387 Налогового кодекса Российской Федерации).

Общие положения о действии актов законодательства о налогах и сборах во времени предусмотрены статьей 5 Налогового кодекса Российской Федерации, пунктом 1 статьи 5 которого определено, что акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей.

В силу пункта 2 статьи 5 Налогового кодекса Российской Федерации акты законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые налоги, сборы и (или) страховые взносы, повышающие налоговые ставки, размеры сборов и (или) тарифы страховых взносов, устанавливающие или отягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые обязанности или иным образом ухудшающие положение налогоплательщиков, плательщиков сборов и (или) плательщиков страховых взносов, а также иных участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, обратной силы не имеют.

Судом установлено, что 14 ноября 2014 года Советом депутатов принято решение N 4/4 "О земельном налоге", определяющее налоговые ставки, порядок и сроки уплаты земельного налога, а также налоговые льготы, основания и порядок их применения.

Подпунктом 2.1.2 пункта 2 решения Совета депутатов от 14 ноября 2014 года N 4/4 ставка земельного налога в отношении земельных участков, предоставленных для размещения детских санаториев, больниц, используемых непосредственно для осуществления основной деятельности в соответствии с видом разрешенного использования земельных участков, была установлена в размере 0,1 процента.

Решением Совета депутатов от 20 июня 2017 года N 2/46 подпункт 2.1.2 пункта 2 решения Совета депутатов от 14 ноября 2014 года N 4/4 изложен в новой редакции, согласно которой налоговая ставка в размере 0,1 процента установлена в отношении земельных участков, предоставленных детским санаториям, детским больницам и используемых непосредственно для осуществления основной деятельности в соответствии с видом разрешенного использования земельных участков (пункт 1.2).

Пунктом 1.1 решения Совета депутатов от 20 июня 2017 года N 2/46 пункт 2 решения от 14 ноября 2014 года N 4/4 дополнен подпунктом 2.1.7 следующего содержания: налоговая ставка в размере 0,1 процента установлена в отношении земельных участков, предоставленных Государственным учреждениям здравоохранения Московской области и используемых непосредственно для осуществления основной деятельности в соответствии с видом разрешенного использования земельных участков.

В силу пункта 2 решения Совета депутатов от 20 июня 2017 года N 2/46 пункты 1.1 и 1.2 данного решения распространяются на правоотношения, возникшие с 1 января 2015 года.

Удовлетворяя заявленные требования, суд исходил из того, что подпункт 2.1.2 пункта 2 решения Совета депутатов от 14 ноября 2014 года N 4/4 до внесения в него изменений решением Совета депутатов от 20 июня 2017 года N 2/46 не отвечал общеправовому критерию формальной определенности, поскольку из его толкования следовало установление льготной ставки в отношении земельных участков, предоставленных больницам, тогда как новая редакция подпункта 2.1.2 ввела однозначную формулировку участников налоговых отношений, одновременно устранив возможность толкования нормы в пользу административного истца, чем ухудшила его положение, как налогоплательщика. Следовательно, в силу пункта 2 статьи 5 Налогового кодекса Российской Федерации действие пункта 2 решения Совета депутатов от 20 июня 2017 года N 2/46, по мнению суда, не могло быть распространено на правоотношения, возникшие с 1 января 2015 года.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с такими выводами не согласна, так как они не соответствуют обстоятельствам административного дела и основаны на неверном толковании норм материального права.

Установление льготных ставок по земельному налогу входит в дискреционные полномочия представительного органа Одинцовского муниципального района Московской области, в связи с чем изменение условий ее предоставления само по себе не может рассматриваться как противоречие федеральному законодательству.

Как следует из материалов дела, подпунктом 2.1.2 пункта 2 решения Совета депутатов от 14 ноября 2014 года N 4/4 (в редакции решения Совета депутатов от 20 июня 2017 года N 2/46) установлена налоговая ставка в размере 0,1 процента в отношении земельных участков, предоставленных детским санаториям, детским больницам и используемых непосредственно для осуществления основной деятельности в соответствии с видом разрешенного использования земельных участков.

Сравнительный анализ подпункта 2.1.2 пункта 2 решения Совета депутатов в новой редакции и в первоначальной редакции позволяет сделать вывод о том, что ранее ставка земельного налога в размере 0,1 процента также была установлена в отношении земельных участков, предоставленных как для размещения детских санаториев, так и для размещения детских больниц.

Довод суда о двусмысленности и неопределенности правовой нормы в первоначальной редакции ничем не обоснован и приведен в решении без учета того, что определяемое слово "детские" относилось ко всем однородным членам предложения: и к санаториям, и к больницам. Иное истолкование ее содержания могло бы иметь место, в частности, в случае, когда со всей очевидностью определяемое слово нельзя соотнести со всеми однородными словами, например, детские площадки, гаражи, киоски, подвалы. Следовательно, если из контекста неясно, что определяемое слово не относится только к ближайшему, то оно относится ко всем однородным членам. Например, детские санатории, больницы, клубы, ясли-сады и т.д.

Таким образом, подпункт 2.1.2 пункта 2 решения Совета депутатов внесением в его текст изменений был лишь конкретизирован. Каких-либо дополнений в него не вносилось, смысл его содержания не изменялся. Поэтому считать, что распространение его действия на правоотношения, возникшие с 1 января 2015 года, противоречит пункту 2 статьи 5 Налогового кодекса Российской Федерации, у суда оснований не имелось. Соответственно вывод суда о том, что подпункт 2.1.2 пункта 2 решения Совета депутатов после внесения в него изменений ухудшил положение административного истца как налогоплательщика, который установленной для детских санаториев и больниц ставкой земельного налога не пользовался, является ошибочным.

В соответствии с подпунктами 1, 2 пункта 1 статьи 394 Налогового кодекса Российской Федерации налоговые ставки устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и не могут превышать:

0,3 процента в отношении земельных участков, отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах и используемых для сельскохозяйственного производства; занятых жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса (за исключением доли в праве на земельный участок, приходящейся на объект, не относящийся к жилищному фонду и к объектам инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса) или приобретенных (предоставленных) для жилищного строительства; приобретенных (предоставленных) для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества или животноводства, а также дачного хозяйства; ограниченных в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, предоставленных для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд;

1,5 процента в отношении прочих земельных участков.

Исходя из приведенных норм Налогового кодекса Российской Федерации, налоговая ставка в отношении земельных участков, отнесенных к прочим, не может превышать 1,5 процента, а определение налоговой ставки отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Как видно из решения Совета депутатов, как в прежней редакции, так и после внесения в него изменений, в отношении прочих земельных участков налоговая ставка установлена в размере, не превышающем 1,5 процента, то есть размер налоговой ставки установлен в пределах, предусмотренных подпунктом 2 пункта 1 статьи 394 Налогового кодекса Российской Федерации.

Решение Совета депутатов от 20 июня 2017 года N 2/46 новых налоговых ставок для административного истца не устанавливает, то есть не влечет для него изменения налоговых правоотношений, следовательно, права, свободы и законные интересы ФГБУ ФНКЦ ФХМ ФМБА не нарушает.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт принят полномочным органом с соблюдением процедуры его принятия и официального опубликования, прав административного истца не нарушает, оснований для его признания недействующим в части у суда не имелось.

При таких обстоятельствах Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о необходимости отмены решения Московского областного суда от 5 октября 2017 года и принятия нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, определила:

решение Московского областного суда от 5 октября 2017 года отменить.

Принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении административного иска Федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральный научно-клинический центр физико-химической медицины Федерального медико-биологического агентства" о признании недействующим пункта 2 решения Совета депутатов городского поселения Одинцово Одинцовского муниципального района Московской области от 20 июня 2017 года N 2/46 "О внесении изменений в решение Совета депутатов городского поселения Одинцово Одинцовского муниципального района Московской области от 14 ноября 2014 года N 4/4 "О земельном налоге".

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.