Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 марта 2018 г. N 46-АПГ18-1 Решение суда о частичном удовлетворении иска о признании недействующим пункта 7 Требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи на территории Самарской области, утв. постановлением Правительства Самарской области от 30 декабря 2011 г. N 880, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 марта 2018 г. N 46-АПГ18-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам Правительства Самарской области и акционерного общества "Транснефть-Приволга" на решение Самарского областного суда от 12 октября 2017 года, которым частично удовлетворены административные исковые требования акционерного общества "Транснефть-Приволга" (далее - Общество) о признании недействующим пункта 7 Требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи на территории Самарской области, утверждённых постановлением Правительства Самарской области от 30 декабря 2011 года N 880.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителей акционерного общества "Транснефть-Приволга" Корнеева В.В. и Быкова М.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей решение законным и обоснованным и потому не подлежащем отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Правительства Самарской области от 30 декабря 2011 года N 880 утверждены Требования по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи на территории Самарской области (далее - Требования).

Согласно пункту 7 Требований не допускается осуществление хозяйственной деятельности без согласования мероприятий по предотвращению гибели объектов животного мира и ухудшения их среды обитания, а также без возмещения возможного ущерба, наносимого объектам животного мира и их среде обитания в ходе реализации производственных процессов.

Общество с учётом последующих дополнений просит признать приведённую региональную норму не соответствующей статье 56 Федерального закона Российской Федерации от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире", статье 78 Федерального закона Российской Федерации от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и недействующей со дня принятия, поскольку возлагает на Общество дополнительные обязанности, не предусмотренные федеральным законодательством.

По мнению административного истца, в оспариваемом пункте применён термин "хозяйственная деятельность", единое нормативное определение которого отсутствует как в региональном, так и в федеральном законодательстве, что влечёт неопределённость правового регулирования, являющегося самостоятельным основанием для признания нормы недействующей.

Решением Самарского областного суда от 12 октября 2017 года заявленные требования удовлетворены частично, признано противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления судебного акта в законную силу пункт 7 Требований в той части, в которой он не допускает осуществление хозяйственной деятельности без возмещения возможного ущерба, наносимого объектам животного мира и их среде обитания в ходе реализации производственных процессов.

В апелляционной жалобе Правительство Самарской области просит отменить решение суда в части удовлетворения административных исковых требований в связи с неправильным применением судом норм материального права и неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для административного дела.

АО "Транснефть-Приволга" в апелляционной жалобе ставит вопрос об отмене решения суда в части отказа в удовлетворении требований Общества, считая, что судом первой инстанции допущены нарушения норм материального и процессуального права.

Относительно доводов апелляционной жалобы Правительства Самарской области прокуратурой Самарской области и АО "Транснефть-Приволга" представлены возражения.

Относительно доводов апелляционной жалобы АО "Транснефть-Приволга" прокуратурой Самарской области и Министерством лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области также представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Изучив материалы дела, проверив доводы, изложенные в апелляционных жалобах, Судебная коллегия по административным делам Верховного суда Российской Федерации считает решение суда законным и не находит оснований для удовлетворения апелляционных жалоб.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землёй, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры (статья 72 Конституции Российской Федерации).

На основании пункта 1 статьи 2 Федерального закона Российской Федерации от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", законодательство в области охраны окружающей среды наряду с поименованным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации также включает законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов определяет Федеральный закон Российской Федерации от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды), который также регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду.

Законодательство в области охраны окружающей среды состоит из названного закона, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также из законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 2 поименованного закона).

Суд первой инстанции, проанализировав приведённое в решении федеральное и региональное законодательство, определяющее полномочия органов государственной власти, правомерно констатировал, что Правительство Самарской области наделено полномочиями на принятие оспариваемого нормативно-правового акта, форма и вид которого, а также процедура его принятия была соблюдена.

Конституция Российской Федерации закрепляет права каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (статья 42), и обязанности сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (статья 58). Данная конституционная обязанность распространяется как на граждан, так и на юридических лиц, что предполагает их ответственность за состояние экологии.

Согласно статье 1 Закона об охране окружающей среды под вредом окружающей среде понимается негативное изменение окружающей среды в результате её загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов.

За нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность (статья 75 указанного закона).

Одними из основных принципов охраны окружающей среды при осуществлении в том числе хозяйственной деятельности, юридических и физических лиц, оказывающей воздействие на окружающую среду, являются презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности; обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности; обязательность проведения в соответствии с законодательством Российской Федерации проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды; обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших доступных технологий с учётом экономических и социальных факторов; запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды (статья 3 этого же закона).

Как следует из преамбулы постановления Правительства Самарской области, утвердившего Требования, оно принято в соответствии со статьёй 28 Федерального закона Российской Федерации от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире" (далее - Закон о животном мире), в соответствии со статьёй 3 которого имущественные отношения в области охраны и использования животного мира регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено названным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Статья 28 Закона о животном мире устанавливает обязанность юридических лиц и граждан принимать меры по предотвращению гибели объектов животного мира при проведении сельскохозяйственных и других работ, а также при эксплуатации ирригационных и мелиоративных систем, транспортных средств, линий связи и электропередачи, в части 6 содержит указание о том, что требования к предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов и линий связи и электропередачи разрабатываются специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания в соответствии с разграничением полномочий, предусмотренным статьями 5 и 6 названного закона, и утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

На федеральном уровне такие требований утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 года N 997 и регламентируют производственную деятельность в целях предотвращения гибели объектов животного мира, обитающих в условиях естественной свободы, в результате изменения среды обитания и нарушения путей миграции; попадания в водозаборные сооружения, узлы производственного оборудования, под движущийся транспорт и сельскохозяйственные машины; строительства промышленных и других объектов, добычи, переработки и транспортировки сырья; столкновения с проводами и электрошока, воздействия электромагнитных полей, шума, вибрации; технологических процессов животноводства и растениеводства, подлежат выполнению при осуществлении производственных процессов в сельском, лесном хозяйстве и лесной промышленности, на производственных площадках с открыто размещённым оборудованием, гидросооружениях и водохранилищах, в местах размещения сырья и вспомогательных материалов, на водных транспортных путях и магистралях автомобильного, железнодорожного транспорта и аэродромах, а также при эксплуатации трубопроводов, линий электропередачи мощностью от 6 кВ и выше и линий проводной связи (пункт 1 и 2).

Аналогичные правовые предписания содержатся в Требованиях, основной задачей которых, как указано в пункте 3, является сохранение объектов животного мира, их видового разнообразия и среды их обитания при осуществлении хозяйственной деятельности, а также обеспечение возмещения ущерба, наносимого объектам животного мира и среде их обитания в результате такой деятельности.

Вопросы возмещения вреда окружающей среде урегулированы нормами, содержащимися в четырнадцатой главе Закона об охране окружающей среды и в статье 56 Закона о животном мире.

Так, Закон об охране окружающей среды закрепляет обязанность полного возмещения вреда окружающей среде и устанавливает принцип его возмещения в соответствии с утверждёнными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учётом понесённых убытков, в том числе упущенной выгоды, предусматривая осуществление компенсации названного вреда, причинённого нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, добровольно либо по решению суда или арбитражного суда (статьи 77 и 78).

Аналогичное правовое регулирование содержится и в статье 56 Закона о животном мире.

Таким образом, федеральное законодательство предусматривает обязанность возмещения не возможного ущерба, как указано в пункте 7 Требований, то есть предварительно рассчитанного до начала хозяйственной деятельности, а причинённого ущерба, наносимого объектам животного мира и их среде обитания, следовательно, суд первой инстанции правомерно признал недействующим этот пункт в той части, в которой он фактически содержит запрет осуществлять хозяйственную деятельность без возмещения возможного ущерба, наносимого объектам животного мира и их среде обитания в ходе реализации производственных процессов.

Доводы апелляционной жалобы Правительства Самарской области о неправильном применении судом норм материального права являются несостоятельными, а утверждение о том, что требование о возмещении возможного ущерба не противоречит федеральному законодательству, является ошибочным, опровергается изложенными выше законоположениями.

Гражданское законодательство также включает в убытки реальный ущерб и упущенную выгоду (статья 15 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Методики исчисления размера вреда, причинённого охотничьим ресурсам, утверждённые приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 8 декабря 2011 года N 948, определяют возмещение ущерба, связанного с наступлением исключительно конкретных последствий.

Судебная коллегия не находит оснований и для удовлетворения апелляционной жалобы Общества, поскольку суд первой инстанции правомерно не усмотрел неопределенности правового регулирования, установленного в пункте 7 Требований, предусматривающего необходимость до начала хозяйственной деятельности согласовать мероприятия по предотвращению гибели объектов животного мира и ухудшения их среды обитания.

Ссылка административного истца на отсутствие понятия термина "хозяйственная деятельность" является несостоятельной в силу того, что в разделах III-XI оспариваемого регионального нормативного правового акта указаны требования к конкретным видам хозяйственной деятельности.

В соответствии со статьёй 1 Федерального закона Российской Федерации от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределённые, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Между тем приведённое выше региональное предписание, в признании которого недействующим отказано, отвечает общеправовому критерию формальной определённости, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, является ясным и недвусмысленным, соответствует имеющим большую силу нормативным правовым актам, поскольку обязанность принятия хозяйствующими субъектами мер, направленных на предотвращение гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, закреплена как на федеральном, так и на региональном уровне.

Согласно пункту 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае удовлетворения административного иска об оспаривании нормативного правового акта в резолютивной части решения суда указывается на признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определённой судом даты.

Таким образом, суд первой инстанции, признав отдельное предписание пункта 7 Требований недействующим со дня вступления решения в законную силу, не нарушил ни требования материального закона, ни процессуальные нормы, следовательно, отсутствуют правовые основания для удовлетворения апелляционной жалобы административного истца и в части изменения судебного акта по вопросу определения момента, с которого региональная норма признанна недействующей.

Исходя и изложенного и принимая во внимание, что доводов, влекущих безусловную отмену решения суда первой инстанции, в апелляционных жалобах не содержится, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307, 308, 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации определила:

решение Самарского областного суда от 12 октября 2017 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Правительства Самарской области и акционерного общества "Транснефть-Приволга" - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.