Глава 2. Защита гражданских и политических прав и свобод

Глава 2.
Защита гражданских и политических прав и свобод

2.1. Право избирать и быть избранным

Конституция Российской Федерации наделяет граждан конституционным правом избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 32), которое они осуществляют, участвуя в выборах в качестве избирателей, кандидатов, их представителей, делегатов избирательных и общественных объединений, членов избирательных комиссий. Органы государственной власти и местного самоуправления обязаны обеспечить реализацию конституционного права граждан путем организации и проведения свободных демократических выборов.

В единый день голосования 10 сентября 2017 г. в Российской Федерации прошло 5810 избирательных кампаний различного уровня и 242 референдума местного значения в 82 субъектах Российской Федерации - во всех, кроме Республики Ингушетия, Магаданской области и города Санкт-Петербурга. В этот период состоялись прямые выборы глав 16 субъектов Российской Федерации, а в одном регионе посредством голосования в законодательном органе субъекта Российской Федерации прошли выборы депутатов в 6 законодательных органов государственной власти субъектов и дополнительные выборы в Государственную Думу по 2 одномандатным округам.

Одним из важных индикаторов участия граждан и их активности в избирательном процессе является их явка на избирательные участки в день голосования. И в этой связи нужно отметить, что избирательные кампании 2017 года, несмотря на отсутствие системных нарушений процедуры голосования, вызвали широкую дискуссию в обществе именно в связи с низкой явкой избирателей в ряде регионов.

В 15 субъектах Российской Федерации из 16, в которых проходили выборы губернаторов, явка оказалась ниже, чем на предыдущих аналогичных выборах. Исключение составляет Свердловская область. Наиболее низкую явку продемонстрировали избиратели Республики Карелия и Томской области - там проголосовали 23,5% и 22,56%, соответственно. В среднем явка на выборах губернаторов в 16 субъектах Российской Федерации 10 сентября 2017 г. составила 35,39%.

Многие избиратели не знали номер, место нахождения, телефон участковой избирательной комиссии и адрес помещения для голосования. В этом Уполномоченный смог убедиться, встречаясь с гражданами в день выборов в городе Москве. Кроме того, о фактах недостаточного информирования граждан Уполномоченному сообщали коллеги - региональные уполномоченные.

Сведения о низкой информированности избирателей в г. Москве были доведены до председателя Московской городской избирательной комиссии, который обратил внимание председателей территориальных избирательных комиссий на необходимость усиления работы по информированию избирателей при проведении последующих избирательных кампаний. Уполномоченный будет держать этот вопрос на контроле.

Представляется, что необходимо повысить уровень информирования населения об избирательных кампаниях посредством размещения информационных стендов и баннеров, вложения в почтовые ящики печатных информационных материалов, содержащих сведения о времени и месте голосования, как прямого диалога с избирателем, так и через средства массовой информации, рассылки смс-сообщений.

Особого внимания требует проблема обеспечения избирательных прав лиц с ограниченными возможностями. По обращению председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Э. А. Памфиловой, в рамках Соглашения о взаимодействии ЦИК России и Уполномоченного в период подготовки и проведения избирательных кампаний и кампаний по референдуму в Российской Федерации, проведен мониторинг помещений, выделенных органами местного самоуправления для проведения голосования, на предмет их доступности лицам с ограниченными возможностями.

В последние годы проделана большая работа по созданию условий беспрепятственного доступа инвалидов и других маломобильных групп населения к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктур, к местам отдыха и к предоставляемым в них услугам. Реализуется государственная программа Российской Федерации "Доступная среда" на 2011-2020 годы, которая предусматривает создание для инвалидов равных возможностей с другими гражданами во всех сферах жизни, в том числе при реализации избирательных прав.

Анализ информации, поступившей по результатам специальных проверок, показал, что большинство помещений для голосования оборудованы в соответствии с требованиями действующего законодательства, что позволило избирателям с ограниченными физическими возможностями принимать участие в голосовании. Вместе с тем в ряде регионов либо власти не учитывают эти требования при выделении избирательным комиссиям соответствующих помещений, либо избирательные комиссии не проявляют должной настойчивости. Доступная среда для голосования инвалидов на некоторых объектах была обеспечена лишь после вмешательства региональных уполномоченных по правам человека.

Уполномоченным по правам человека в Тверской области создана комиссия для проведения мониторинга избирательных участков г. Твери. Из 48 осмотренных участков оказались доступны для людей с ограниченными возможностями здоровья только 15 избирательных участков, в 3 из них доступность обеспечивается съемными пандусами и подъемниками. По итогам мониторинга избирательной комиссии области и администрации г. Твери Правительству Тверской области рекомендовано включить объекты, где отсутствует уличный пандус, в программу "Доступная среда".

К Уполномоченному обратилась гражданка Д. с жалобой на отсутствие условий для голосования инвалидов-колясочников на избирательном участке N 2667 в г. Нижнем Новгороде, в связи с чем были направлены соответствующие запросы в прокуратуру и избирательную комиссию Нижегородской области. Информация по жалобе подтвердилась, в ТИК Советского района прокуратурой направлено представление об устранении нарушений законодательства по обеспечению реализации прав граждан с ограниченными возможностями.

Уполномоченный совместно с коллегами из регионов намерен продолжить мониторинг помещений, выделяемых избирательным комиссиям, на предмет их соответствия требованиям доступной среды для лиц с ограниченными возможностями здоровья в период избирательных кампаний 2018 года.

Всего по вопросам реализации избирательных прав к Уполномоченному поступило 50 обращений, что значительно меньше, чем в прошлые периоды, и объяснимо отсутствием в 2017 году выборов федерального уровня. В обращениях граждане и представители общественных организаций часто обращали внимание на факты отсутствия их имен в списках избирателей, на принуждение к голосованию и подкуп избирателей, выдачу нескольких бюллетеней для голосования в одни руки, отсутствие условий для голосования лицам с ограниченными возможностями здоровья.

В отдельных случаях информация о нарушении избирательных прав граждан была обоснована и находила свое подтверждение.

Так, в преддверии единого дня голосования к Уполномоченному обратился член общественной наблюдательной комиссии Алтайского края с жалобой на нарушение прав лиц, находящихся в СИЗО-1, СИЗО-2 УФСИН Алтайского края, в части реализации активного избирательного права. В результате оперативного реагирования Уполномоченного по защите прав указанной категории лиц во все следственные изоляторы региона были доставлены ящики для голосования, что обеспечило возможность реализовать избирательные права свыше 300 граждан.

Непосредственно в период проведения избирательных кампаний Уполномоченным осуществлялся мониторинг соблюдения избирательных прав граждан. В единый день голосования 10 сентября 2017 г. в Аппарате Уполномоченного была организована рабочая группа, которая в ежедневном режиме осуществляла анализ обращений граждан о нарушениях избирательного законодательства, проводила изучение публикаций в печатных СМИ и в сети Интернет, поддерживала связь с региональными уполномоченными, обменивалась информацией с Аппаратом ЦИК России. Кроме того, представители Уполномоченного участвовали в работе Информационного центра ЦИК России.

За период с 7 по 10 сентября 2017 г. на "горячую линию" Уполномоченного по вопросам защиты избирательных прав поступило несколько десятков телефонных звонков с сообщениями о нарушениях, достоверность информации по которым в некоторых случаях подтвердилась. По всем фактам нарушений избирательных прав граждан, которые требовали проверки, были направлены обращения в компетентные органы.

В прокуратуру Ковернинского района Нижегородской области Уполномоченным направлен запрос о проверке сообщения о подкупе избирателей в д. Анисимово Ковернинского района Нижегородской области и оказании давления на кандидатов в депутаты. По итогам прокурорской проверки установлено, что агитаторы кандидата в депутаты Хохломского сельского Совета Б. предлагают избирателям деньги за голосование в его пользу. По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении мировым судьей судебного участка N 2 Городецкого судебного района Нижегородской области вынесено постановление, согласно которому Д. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.16 КоАП РФ.

В целях повышения конкурентоспособности на выборах глав субъектов Российской Федерации заслуживают обсуждения предложения о совершенствовании так называемого "муниципального фильтра", введенного в 2012 году. Это возможно осуществить как путем снижения максимального количества подписей муниципальных депутатов, требуемого для регистрации лица в качестве кандидата на пост главы субъекта Российской Федерации, так и предоставления возможности каждому депутату поддерживать нескольких кандидатов.

Укреплению доверия к ним со стороны избирателей способствует автоматизация подсчета голосов с использованием комплексов обработки избирательных бюллетеней. Важно повсеместно внедрить введенную ЦИК России и зарекомендовавшую себя практику составления протокола участковой избирательной комиссии с использованием машиночитаемого штрих-кода (QR-кода).

Процесс голосования важно сделать максимально открытым, что может быть реализовано не только за счет видеонаблюдения, но и путем расширения практики общественного контроля за подготовкой и проведением выборов.

В настоящее время в соответствии со статьей 30 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" наблюдателя на выборах может назначить зарегистрированный кандидат, избирательное объединение, выдвинувшее зарегистрированного кандидата, избирательное объединение, зарегистрировавшее список кандидатов. Законом может быть предусмотрена возможность назначения наблюдателей иными общественными объединениями. Такое право предоставлено, в частности, общественным объединениям, группам избирателей при выборах в органы местного самоуправления.

Федеральный закон от 5 декабря 2017 г. N 374-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" предоставил право назначать наблюдателей субъектам общественного контроля.

Представляется, что практика общественного наблюдения (выдвижение наблюдателей общественными объединениями и субъектами общественного контроля) должна быть распространена на все выборы в представительные органы государственной власти, проводимые на территории Российской Федерации. Это может стать реальной гарантией обеспечения гласности в работе избирательных комиссий. Здесь важно, чтобы отбор наблюдателей со стороны общественных объединений и общественных палат был бы объективным и обеспечивал представительство всех общественных институтов, искренне радеющих за чистоту выборов.

2.2. Право на гражданство Российской Федерации

Российская государственная политика в сфере регулирования миграционных потоков последних лет позволила сохранить тенденцию роста числа иностранных граждан, принимаемых в гражданство Российской Федерации, которая продолжилась и в 2017 году. По данным МВД России, в течение года в гражданство Российской Федерации принято 256,5 тыс. иностранных граждан. Абсолютное их число является гражданами государств - участников СНГ (более 94%). Также отмечен рост приема в российское гражданство в упрощенном порядке иностранных граждан, имеющих родителей - граждан Российской Федерации, проживающих на территории Российской Федерации (+10,7%), лиц, родившихся на территории РСФСР и имевших гражданство бывшего СССР (+21,6%), иностранных граждан, состоящих в браке с гражданами Российской Федерации (+10,9%), нетрудоспособных людей, но имеющих дееспособных сына или дочь, достигших возраста 18 лет и являющихся гражданами Российской Федерации (+9,8%), а также лиц, признанных носителями русского языка (+47,9%).

Одной из причин увеличения статистических показателей приема в российское гражданство является упрощение порядка его оформления и устранение бюрократических барьеров на этом пути. В этих целях за последние годы был принят ряд законодательных актов, в частности, Федеральный закон от 29 июля 2017 г. N 243-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" и статьи 8 и 14 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", упрощающий порядок приема в гражданство Российской Федерации граждан Украины, а также расширяющий возможности для трудоустройства граждан Российской Федерации, которые имеют гражданство иностранного государства. В этом законе воспринято предложение Уполномоченного, содержащееся в Докладе о его деятельности за 2016 год, в части корректировки практики приема в гражданство носителей русского языка, которые в силу объективных причин не могут отказаться от имеющегося у них гражданства иностранного государства.

Вместе с тем, несмотря на развитие гарантий права иностранных граждан и лиц без гражданства на приобретение российского гражданства, ряд проблем сохраняет свою актуальность. В 2017 году по вопросам гражданства Уполномоченному поступило 988 обращений, что несколько меньше, чем в 2016 году.

Из общего числа обращений преобладающее большинство (97,5%) поступило от лиц, проживавших в странах ближнего зарубежья, главным образом от граждан Украины (29%), Республики Узбекистан (11,5%), Республики Казахстан (6,9%), Республики Таджикистан (6,2%).

По результатам рассмотрения обращений Уполномоченным оказано содействие в урегулировании вопросов гражданства 21 заявителю.

Осужденный Б., отбывающий наказание в ИК УФСИН России по Республике Башкортостан, обратился за содействием в установлении его принадлежности к гражданству Российской Федерации. В связи с обращением Уполномоченного УМВД России по Республике Башкортостан проведена проверка обстоятельств, свидетельствующих о наличии либо отсутствии гражданства Российской Федерации, в результате которой Б. признан гражданином Российской Федерации и документирован российским паспортом.

Анализ поступивших обращений по вопросам приема в гражданство выявил разные случаи несовершенства практики применения законодательства, регулирующего эту сферу правоотношений.

Остается проблема получения подтверждающих документов о выходе из гражданства другого государства (начале процедуры такого выхода), с которой чаще всего сталкиваются граждане Украины и Республики Узбекистан, признанные носителями русского языка, для дальнейшего приобретения гражданства Российской Федерации.

Принятый в июле 2017 года Федеральный закон в определенной степени решил данную проблему. С 1 сентября 2017 г. отказ гражданина Украины, признанного носителем русского языка, от имеющегося у него гражданства осуществляется путем направления соискателем на российское гражданство заявления об отказе от гражданства Украины в полномочный орган данного государства. Документом, подтверждающим отказ гражданина Украины от имеющегося у него гражданства, является нотариально заверенная копия его заявления. Таким образом, были устранены препятствия для реализации гражданами Украины, признанными носителями русского языка, права на приобретение гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке.

Вместе с тем с аналогичными проблемами сталкиваются граждане Республики Узбекистан и некоторых других государств, полномочные органы которых рассматривают заявления о выходе из гражданства длительное время, порой годами. Было бы справедливым для граждан этих стран также предусмотреть заявительный порядок отказа от имеющегося гражданства, аналогично порядку, установленному для граждан Украины.

Проблемы получения подтверждающих документов при отказе от иностранного гражданства также распространяются на носителей русского языка, которыми признаются в установленном порядке иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие на территории Российской Федерации, владеющие русским языком и повседневно использующие его в семейно-бытовой и культурной сферах. Однако, как показывает анализ правового положения данной категории граждан, процесс получения гражданства для наших соотечественников, для тех, кто культурно и духовно близок России, стал даже более трудным, чем для граждан, проживающих в иностранных государствах. Еще на стадии получения вида на жительство от них требуется документ иностранного государства о приеме заявления об отказе от имеющегося гражданства. Вид на жительство выдается на три года без права продления, иным же категориям - на пять лет и с возможностью неоднократного продления. Кроме этого, если за два года действия вида на жительство носитель русского языка не получит российского гражданства, он лишается вида на жительство без права повторного его получения.

В результате у людей складывается безвыходная ситуация, при которой выехать им из России некуда, так как они приехали сюда на постоянное место жительства, а в стране исхода они не имеют ни работы, ни жилья. Названные проблемы частично мог бы разрешить законопроект N 69201-7, внесенный в декабре 2016 года группой депутатов Государственной Думы. Он уравнивает носителей русского языка в вопросе получения вида на жительство с другими иностранными гражданами, упрощает порядок предоставления им российского гражданства. Однако на сегодняшний день законопроект лежит без движения в профильном комитете Государственной Думы. Уполномоченный надеется на скорейшее его принятие.

К сожалению, затягивается и принятие подзаконных актов, призванных обеспечивать действие Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 243-ФЗ. До сих пор не установлен порядок оформления и передачи в миграционные органы заявлений об отказе от гражданства другого государства. А это значит, что закон остается без необходимых механизмов его реализации. Учитывая изложенное, Уполномоченный просит Правительство Российской Федерации ускорить принятие соответствующих нормативных правовых актов, действие которых облегчит жизни тысяч людей.

По вопросу признания недействительными ранее выданных российских паспортов Уполномоченному поступило 58 обращений. Часто паспорта граждан изымаются по причине выдачи с нарушением установленного порядка. По большому счету так и должно быть, если нарушен установленный законом порядок приобретения гражданства Российской Федерации. Но дело в том, что в большинстве случаев паспорта изымаются у граждан бывшего СССР, прибывших на постоянное жительство в Россию еще до 2002 года. Таким образом, установить, по какой причине факт выдачи паспорта не отражен в документальных базах миграционных органов, весьма затруднительно.

В настоящее время в целях защиты прав и законных интересов таких лиц действует глава VIII.1 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", устанавливающая порядок признания их российскими гражданами. Положения указанной главы действуют до 1 января 2020 г. и являются лишь временным решением проблемы, учитывая, что практика изъятия паспортов продолжается до сих пор. Кроме того, целый ряд лиц, у которых изымаются паспорта по причине нарушения установленного порядка их выдачи, не подпадает под действие указанных положений. Так, не предусматриваются гарантии прав при изъятии паспортов, выданных в нарушение установленного порядка, для лиц, прибывших в Россию для проживания после 1 ноября 2002 г.

Складывающаяся практика фактического лишения гражданства лиц, при оформлении документов которых по вине сотрудников миграционных органов были допущены ошибки, не соответствует позиции Конституционного Суда Российской Федерации, указавшего, что решение о приобретении человеком гражданства может быть отменено только в случаях отсутствия законных оснований для приобретения российского гражданства и возникновения устойчивой правовой связи лица с Российской Федерацией.

Особые трудности возникают у детей, родители которых были лишены паспортов гражданина Российской Федерации, выданных в нарушение установленного порядка. В то время как родители вновь проходят процедуру приобретения российского гражданства и получают паспорта, их дети, достигшие совершеннолетия, при самостоятельном приобретении российского гражданства сталкиваются с необходимостью предъявления документов иностранных государств, что в ряде случаев является невыполнимой задачей.

На личный прием к Уполномоченному пришла гражданка Российской Федерации М., которая сообщила, что уже несколько лет пытается добиться решения вопроса о получении российского паспорта ее 20-летней дочерью Э. Без гражданства и соответственно паспорта невозможно устроиться на работу, поступить в вуз, прикрепиться к поликлинике и т.д. С учетом сложившейся ситуации Уполномоченным в ГУВМ МВД России было направлено ходатайство об оказании Э. возможного содействия в приобретении российского гражданства с учетом того, что все члены ее семьи являются гражданами Российской Федерации. Ходатайство Уполномоченного было поддержано, и решением УВМ ГУ МВД России по г. Москве Э. в августе 2017 г. приобрела гражданство Российской Федерации.

В связи с поступлением обращений о затруднениях в документировании несовершеннолетних граждан Украины, обучающихся в образовательных учреждениях Крыма, Уполномоченный в конце 2017 г. направил обращения главам Республики Крым и г. Севастополя, руководителям соответствующих территориальных органов МВД России. По поступившей информации Совета министров Республики Крым, государственными бюджетными учреждениями Республики Крым в 2017 г. оказана помощь в оформлении документов, удостоверяющих личность, 841 семье с детьми. В 2018 г. будет организована работа по оказанию содействия в оформлении российских паспортов для 1413 учащихся общеобразовательных организаций, воспитанников интернатов, социально-реабилитационных центров, достигших 14-летнего возраста, но не получивших паспорт гражданина Российской Федерации. Уполномоченный и дальше будет отслеживать ситуацию с приобретением российского гражданства в Республике Крым и г. Севастополе.

Весьма актуальна проблема получения российского гражданства для лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы, которые, несмотря на имеющиеся основания, позволяющие предположить наличие у них гражданства Российской Федерации или предпосылок для его приобретения, не имеют документов, подтверждающих соответствующие обстоятельства. По данным ФСИН России, в 2017 году в учреждениях уголовно-исполнительной системы содержалось 40 625 лиц, не имеющих в личном деле паспорта гражданина Российской Федерации. В указанное число входят лица, у которых полностью отсутствуют документы, свидетельствующие об их личности и гражданской принадлежности.

К Уполномоченному поступило обращение осужденного Б., отбывающего наказание в ФКУ ИК-4 УФСИН России по Республике Башкортостан, с просьбой об оказании содействия в установлении его принадлежности к гражданству Российской Федерации. Как следовало из представленных материалов, с 13 июля 2016 г. отделом УФМС России по Республике Башкортостан в г. Салават проводилась проверка принадлежности Б. к гражданству Российской Федерации, однако на момент направления обращения к Уполномоченному о ее результатах заявителю не было известно. В ответ на запрос Уполномоченного из УВМ МВД России по Республике Башкортостан поступила информация о проведении в отношении Б. дополнительной проверки обстоятельств, которые могли свидетельствовать о его принадлежности к гражданству Российской Федерации. По итогам проверки на основании заключения МВД по Республике Башкортостан Б. признан гражданином Российской Федерации и в июле 2017 г. документирован российским паспортом.

Волокита в решении вопросов установления личности и принадлежности к гражданству Российской Федерации становится острой проблемой для лиц, содержащихся не только в учреждениях уголовно-исполнительной системы, но и в центрах временного содержания иностранных граждан (далее - ЦВСИГ) и в учреждениях психоневрологического профиля. Жалобы на эти факты не единичны.

К Уполномоченному обратился его коллега, уполномоченный по правам человека в Ленинградской области, за содействием в установлении личности Б., который более 22 лет содержится в психоневрологических учреждениях Ленинградской области без каких-либо документов. Гатчинский городской суд Ленинградской области в феврале 2017 г., рассмотрев обращение Уполномоченного, установил факты рождения и постоянного проживания Б. на территории Российской Федерации. По совокупности представленных документов подразделением Управления ФМС России по городу Санкт-Петербургу и Ленинградской области в марте 2017 г. инвалиду вернули имя и Родину: ему выдан паспорт гражданина Российской Федерации.

Уполномоченный продолжает получать жалобы на трудности, связанные с приемом в гражданство Российской Федерации иностранных граждан, члены семей которых находятся на территории России и являются российскими гражданами.

Изложенные проблемы, связанные с приобретением российского гражданства, свидетельствуют о недостаточной степени защищенности прав лиц, стремящихся стать гражданами Российской Федерации и имеющих для этого законные основания. Своевременное принятие мер, направленных на решение названных проблем, способно повысить гарантии соблюдения и защиты права на гражданство Российской Федерации, а также престиж Российской Федерации на международной арене. При этом, как показывает практика, в ходе совершенствования нормативно-правового регулирования особого внимания требует реализация установленного частью 6 статьи 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" принципа сокращения числа лиц без гражданства, а также обеспечения права на российское гражданство для лиц, владеющих русским языком и тесно связанных с российскими традициями и культурой.

2.3. Свобода совести и вероисповедания

Всеобщая декларация прав человека в статье 18 закрепила, что каждый человек имеет право на свободу совести и вероисповедания, без которого нормальное существование цивилизованного общества невозможно. В демократическом государстве человек должен иметь возможность самостоятельно формировать свои нравственные принципы, определять обязанности, осуществлять внутренний самоконтроль и моральную самооценку своих поступков. В этой связи Конституция Российской Федерации гарантирует каждому свободу совести и вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними, и при этом отвергает любые формы ограничения прав граждан по признакам религиозной принадлежности и не допускает принуждения к выражению своих мнений и убеждений (статьи 28, 29).

Закрепление и соблюдение данных фундаментальных конституционных ценностей особенно важно для страны, пережившей исторические периоды насаждения атеизма и моноидеологии, неприемлемости плюрализма мнений, преследования "инакомыслящих", принудительное выдворение тех, кто в свое время не принимал партийные установки. Сегодня российское государство одинаково уважительно относится к верующим всех конфессий и людям атеистических убеждений.

В современной России созданы все необходимые государственно-правовые гарантии свободы совести и вероисповедания. Сформировано законодательство, позволяющее в целом обеспечивать свободу совести и выступать стабилизирующим фактором в диалоге между национальными и конфессиональными группами российского общества. Основу этого законодательства составляет Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях", который устанавливает основные принципы и гарантии в этой области. За нарушение права на свободу совести и вероисповедания в России установлена административная и уголовная ответственность (статья 5.26 КоАП РФ и статья 148 УК РФ). Равным образом законодательно пресекаются все попытки нагнетать религиозный экстремизм, паразитировать насильственной и корыстной преступности на религиозных чувствах граждан и другие факты использования веры людей для прикрытия общественно опасной деятельности. И это, по мнению Уполномоченного, оправданно и актуально для современного этапа развития мира, особенно в части пресечения религиозного терроризма и экстремизма.

По вопросам свободы совести и вероисповедания к Уполномоченному в 2017 году поступило 810 обращений, что несколько меньше, чем в 2016 году, когда их было зарегистрировано 1128, из которых 22 обращения носили коллективный характер. Заявители и общественные объединения затрагивали широкий спектр вопросов, связанных с реализацией права на свободу совести.

Как и в прошлые годы, в 2017 году значительная часть обращений (234) касалась проблемы электронной идентификации личности, учета и обработки персональных данных верующих. Граждане указывали на недопустимость принуждения к использованию электронных технологий учета, необходимость предоставления им беспрепятственной возможности на добровольной основе применять альтернативные средства сбора, обработки, учета персональных данных и конфиденциальной информации. Эта проблема не так безобидна, как кажется на первый взгляд. Уклонение верующих от применения новых электронных технологий, используемых при взаимодействии с государственными учреждениями и коммерческими организациями, приводит к негативным экономическим последствиям как для них самих, так и для членов их семей. Они лишаются пенсий, пособий, дотаций, материнского капитала, возможности устроиться на работу и пользоваться другими социально-экономическими и культурными правами. Об этом сообщали верующие из Ленинградской, Костромской областей, Республики Крым, города Севастополя и других субъектов Российской Федерации.

В соответствии с российским законодательством постановка граждан на учет в территориальных органах ФНС и ПФР и, соответственно, присвоение им определенных индивидуальных номеров позволяет технически осуществить данный учет и является необходимым условием для нормального функционирования государственных органов, обеспечения ими интересов граждан. Номера выдаваемых документов не заменяют персональных данных гражданина, а лишь выполняют техническую функцию. Государство, вводя общий порядок учета и контроля, в том числе с использованием современных электронных технологий, не преследует цели ограничить чьи-либо права, поскольку данные требования распространяются на всех граждан, независимо от их мировоззренческих убеждений, принадлежности или непринадлежности к той или иной религии. Они установлены законом и направлены на максимальное обеспечение прав и свобод граждан. Задача государства состоит в том, чтобы технические средства не препятствовали реализации гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод, а обеспечивали их безусловное осуществление и защиту.

Следует заметить, что Русская православная церковь уже сформировала позицию по этому вопросу. Священный Синод Русской православной церкви еще в заявлении от 7 марта 2000 г. подчеркнул: "Никакой внешний знак не нарушает духовного здоровья человека, если не становится следствием сознательной измены Христу и поругания веры". Поскольку вопрос до конца не решен, необходимо гражданское, нравственное и богословское осмысление данной проблемы.

Вторая группа обращений была посвящена вопросам регистрации и ликвидации религиозных организаций. В частности, к Уполномоченному поступило 143 однотипных обращения о недопустимости регистрации сатанинских культов и запрете деятельности религиозной группы "сатанинская церковь". В указанных обращениях граждане просили оказать содействие в проведении проверки законности государственной регистрации сатанинской церкви и издания ею своего журнала.

В ходе рассмотрения указанных обращений сведения о регистрации религиозной организации "сатанинская церковь Российской Федерации" не выявлены, граждане действуют в составе религиозных групп.

18 жалоб поступило от верующих "Свидетелей Иеговы" в связи с обращением 15 марта 2017 г. Минюста России в Верховный Суд Российской Федерации с исковым заявлением о признании религиозной организации "Управленческий центр Свидетелей Иеговы в России" экстремистской, о запрете ее деятельности и ликвидации организации.

В рамках рассмотрения указанных обращений Уполномоченным направлены запросы в надзорные органы для проведения проверок, по результатам которых доводы заявителей о нарушении их прав не подтвердились. Всем заявителям даны соответствующие разъяснения.

Данные опроса ВЦИОМ свидетельствуют, что к объединению "Свидетели Иеговы" в российском обществе относятся преимущественно негативно, и решение Верховного Суда Российской Федерации о признании организации экстремистской и запрете ее деятельности на территории Российской Федерации нашло поддержку 76% респондентов. При этом опасения и неприязнь по отношению к представителям той или иной религии, религиозного течения в целом для россиян не характерны: подобные чувства, по их собственному признанию, испытывают только 11% опрошенных, тогда как 84% - нет. Во многом это обусловлено уважением и терпимостью граждан Российской Федерации, большинство из которых считают себя верующими и относят себя к православию (64%).

Однако задача бесконфликтной реинтеграции в общественную жизнь граждан религиозной организации сохраняет свою актуальность. И эту задачу нужно решать власти и гражданскому обществу сообща. Данный пример также говорит в пользу необходимости проведения предметной просветительской работы по вопросам противодействия деятельности деструктивных религиозных объединений. Сохраняют актуальность положения Доклада Уполномоченного за 2016 год об изучении в школах традиционных религиозных культур на добровольной основе, а также о расширении курса "Основы религиозной культуры и светской этики" в общеобразовательных учреждениях.

Предметом обращений к Уполномоченному были также вопросы передачи религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

Так, широкую дискуссию в обществе вызвал в 2017 г. вопрос передачи в безвозмездное пользование Русской православной церкви Исаакиевского собора в г. Санкт-Петербурге и сохранения у храма музейно-просветительских функций. На этот счет поступило несколько десятков обращений.

Анализ обращений приводит к выводу, что определенные проблемы верующим и религиозным организациям в этом создает несовершенство Федерального закона от 30 ноября 2010 г. N 327-ФЗ "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности" и связанных с ним подзаконных актов, устанавливающих основания, условия и порядок передачи имущества. С другой стороны, важно, чтобы борьба за сбережение культурных ценностей не стала предметом политических спекуляций, спором между традиционной для России конфессией с самими верующими, права которых гарантированы международными нормами и законодательством Российской Федерации. Органам государственной власти необходимо учитывать обеспокоенность неравнодушных граждан и общественных объединений сохранением музейных экспонатов в различных уголках страны, в том числе государственной заботой о восстановлении многочисленных храмов, разрушенных в XX веке.

За последний год существенно обострилась проблема противоречия и конфликтов между реализацией свободы самовыражения и творчества, с одной стороны, и правом на признание и охрану достоинства личности и реализацией религиозных свобод, с другой. На эту тему поступали обращения от депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, общественных объединений и иных некоммерческих организаций, коллективные обращения граждан.

В связи с выходом в прокат трейлера к художественному фильму "Матильда" к Уполномоченному поступило 17 коллективных жалоб (более 20 тыс. подписей) на оскорбление чувств верующих посредством публичного осквернения образа причисленного к лику святых Русской православной церковью императора Николая II и его супруги Александры Федоровны. О недопустимости осквернения святынь и многовековой истории народов России высказались не только православные верующие, но и мусульмане, обращая внимание, что историческая память объединяет и формирует фундамент социального согласия федеративного государства. Согласившись с позицией граждан о том, что нравственный запрос общества на взаимное уважение религиозных чувств и недопустимость унижения человеческого достоинства являются основой стабильности России, Уполномоченный направил в органы прокуратуры и Минкультуры России обращения. Согласно поступившим ответам, материалов экстремистского характера и признаков оскорбления чувств верующих в видеозаписи трейлера к указанному кинофильму не выявлено. После выхода фильма на экраны из прокуратуры г. Санкт-Петербурга в декабре 2017 г. поступил ответ, что в экспертном учреждении организовано исследование художественного фильма, и после получения результатов экспертизы будет рассмотрен вопрос о принятии мер реагирования.

По итогам рассмотрения указанных, а также иных обращений необходимо отметить, что профессиональному сообществу деятелей культуры и искусства важно крайне осторожно вторгаться в морально-нравственные устои верующих, используя идеи, сюжеты и художественные средства их выражения, заимствованные из внутренних установлений религиозных организаций, исторических событий, тем более умышленно искажать духовно-нравственное измерение, и составляющих существо вероучения или смысловую направленность исторических событий, роль личностей в истории и их частную жизнь.

В контексте свободы совести и религиозных убеждений, как отмечалось в одном из решений ЕСПЧ, может быть легитимно включена и обязанность избегать, по мере возможности, того, что представляется другим необоснованно оскорбительным и даже оскверняющим религиозные ценности. В других решениях ЕСПЧ также подтверждал важность строгого подхода к богохульству как к правонарушению, преследуемому в рамках правовых гарантий свободы слова. Найти грань между правомерной реализацией свободы творчества, самовыражения, критики, слова и экстремистскими действиями порою бывает весьма сложно. Но очевидно, что государство совершенно точно не должно финансировать из государственного бюджета производство кинематографической продукции, постановку и реализацию театрального контента, проведение выставок, нарушающих баланс прав и свобод человека. Творческое произведение одного лица не может быть поставлено над правами и человеческим достоинством большой по численности социальной группы верующих.

К Уполномоченному продолжают поступать жалобы на незаконность действий сотрудников правоохранительных органов при привлечении к административной ответственности за нарушение требований законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях.

К Уполномоченному поступили коллективные обращения верующих церкви евангельских христиан-баптистов из Нижегородской области в защиту прав Т., признанной виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 5.26 КоАП РФ. Инициированной Уполномоченным прокурорской проверкой установлено отсутствие в протоколе об административном правонарушении описания события административного правонарушения, что по смыслу ст. 26.1, 28.2 КоАП РФ является его существенным недостатком. Данные обстоятельства послужили основанием для отмены судебного постановления и прекращения производства по делу об административном правонарушении.

Уполномоченному поступило 7 обращений от граждан и правозащитных организаций, которые касались необоснованности постановки верующих на профилактический учет.

Гражданин Г. пожаловался на необоснованную постановку на профилактический учет в связи с осуществлением им якобы экстремистской деятельности. По обращению Уполномоченного прокуратура г. Дербента Республики Дагестан провела проверку обоснованности постановки указанного гражданина на профилактический учет. По результатам проверки установлено, что постановка Г. на профилактический учет произведена с нарушением требований ведомственного акта. В этой связи 6 июля 2017 г. прокуратурой г. Дербента в адрес начальника ОМВД России по г. Дербенту внесено представление об устранении нарушений закона.

Обозначенная проблема остается актуальной и требует повышенного внимания не только со стороны Уполномоченного, но и надзорных ведомств.

2.4. Право на обращение в государственные и муниципальные органы

Выдающийся американский правозащитник Мартин Лютер Кинг утверждал: "Несправедливость, где бы то ни было - угроза справедливости повсюду". Именно так большинство людей воспринимает волокиту, игнорирование обращений граждан и бездушное, как они считают, отношение к своим проблемам, а также нуждам тех, кто призван стоять на защите их конституционных прав. Новейшая история показывает, что из подобных явлений и вырастают правовой нигилизм, равнодушие к судьбе страны, социуму и главному его достоянию - человеку. Граждане перестают верить в закон, в справедливость, в то, что государство хочет и может помочь им в трудной жизненной ситуации.

В 2017 году к Уполномоченному поступило 497 жалоб граждан на нарушение права на обращение в государственные и муниципальные органы, предусмотренного статьей 33 Конституции Российской Федерации и детализированного положениями Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее также - Закон о рассмотрении обращений). В заявлениях граждане указывали на нарушение сроков рассмотрения их обращений либо на отсутствие ответов на них, на ответы не по существу проблемы, сложности записи на личный прием к руководителям, а также передачу жалоб в органы, решения которых обжалуются.

По сравнению с 2016 годом интенсивность таких жалоб снизилась (в 2016 году - 683). Это стало результатом в том числе и внедрения в работу органов государственной власти единых электронных баз данных. Постепенный переход к цифровым технологиям государственного механизма открывает новые возможности, обеспечивает открытость и доступность информации о деятельности государственных институтов. Данные обстоятельства в ряде случаев предотвращают направление гражданами повторных обращений или приводят к отсутствию необходимости направления каких-либо заявлений. В ноябре 2017 года в законодательство внесены изменения, согласно которым на обращение, затрагивающее интересы неопределенного круга лиц, ответ может быть размещен на официальном сайте государственных органов или органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (далее - сеть Интернет).

Также гарантией реализации прав граждан является предусмотренная в Законе о рассмотрении обращений возможность получения ответа в установленные сроки от органов, в которые заявитель направил жалобу. Практика же показывает обратное. Граждане вынуждены порой буквально обивать пороги государственных и муниципальных органов в ожидании ответа.

К Уполномоченному поступило обращение Б. в связи с неполучением ответа на его жалобу на бездействие сотрудников ДПС ГИБДД УМВД России по г. Воронежу. В связи с обращением Уполномоченного к прокурору г. Воронежа была проведена проверка, в результате которой выявлено грубое нарушение требований Закона о рассмотрении обращений, поскольку ответ на жалобу Б. УМВД России по г. Воронежу был направлен лишь спустя три месяца, причем только после вмешательства Уполномоченного. В результате принятых мер к виновным сотрудникам ДПС ГИБДД УМВД России по г. Воронежу были применены меры дисциплинарного воздействия.

Нередки случаи, когда граждане вообще не получают ответы на свои обращения, что является прямым нарушением Закона о рассмотрении обращений.

К Уполномоченному обратился Я. с жалобой на действия миграционных органов, сотрудники которых еще 22 ноября 2015 г. изъяли у заявителя паспорт гражданина Российской Федерации. Обращения Я. о возврате паспорта органами миграционной службы в городскую прокуратуру остались без удовлетворения. Проверка, проведенная прокуратурой Московской области на основании обращения Уполномоченного, позволила выявить, что в ноябре 2015 г. при снятии ксерокопии с паспорта Я. была допущена его утрата. Виновные привлечены к дисциплинарной ответственности, а заявителю выдан новый паспорт гражданина Российской Федерации взамен утраченного.

К Уполномоченному поступает большое количество жалоб на размытость получаемых ответов либо на ответы не по существу обозначенной проблемы.

К Уполномоченному обратился инвалид 1-й группы Ш. с жалобой на бездействие сотрудников ОМВД России по району Ховрино г. Москвы. Как следует из обращения, Ш. в апреле 2017 г. с помощью Единого портала государственных и муниципальных услуг подал заявление на замену общегражданского паспорта в связи с достижением 45-летнего возраста. В результате вместо выдачи паспорта заявителю указали на недостаточное количество фотографий, якобы необходимых для его замены. Необоснованное затягивание процесса обмена паспорта привело к тому, что Ш. не мог воспользоваться пенсионными средствами в связи с отсутствием документа, удостоверяющего личность. На основании обращения Уполномоченного в органы внутренних дел по данному факту была организована проверка по жалобе Ш., по результатам которой последнему в сентябре 2017 г. выдан паспорт гражданина Российской Федерации. На совершение стандартной процедуры замены паспорта, сроки которой согласно п. 16 положения составляют 10 дней, гражданину потребовалось около пяти месяцев, обращение в вышестоящий орган МВД России и к Уполномоченному.

Как правило, обращения, поступившие к Уполномоченному, говорят о том, что гражданам, попавшим в сложную жизненную ситуацию и не получившим поддержки со стороны органов власти, больше некуда идти, их заявления, по сути, содержат крик души и последнюю надежду.

"За два года нами составлено огромное количество частных жалоб, письменных и устных заявлений, коллективных обращений в вышестоящие таможенные органы, в ФТС России, в суды, в прокуратуру, к депутатам Государственной Думы, в институты и организации, призванные оказать помощь соотечественникам. Однако во всех этих инстанциях мы наталкиваемся на бездействие и нежелание устранить этот досадный "пробел".

"Я на девятом месяце беременности, в настоящее время отбываю наказание в местах лишения свободы, за это время меня лишили прописки, крыши над головой. Прокуратура разъяснила, что все эти действия совершены на законных основаниях. Прошу Вашей помощи!"

Одной из гарантий реализации права на обращения выступает личный прием граждан, порядок которого регламентирован Законом о рассмотрении обращений. Однако, как показывает практика, граждане нередко сталкиваются с трудностями даже на этапе записи на личный прием к руководству различных органов государственной власти.

В частности, к Уполномоченному обратились граждане А. и М. с жалобами на неудовлетворительные результаты рассмотрения их обращений органами прокуратуры Ханты-Мансийского автономного округа - Югра и Тверской области и воспрепятствование в записи на личный прием к прокурорам соответствующих регионов. Уполномоченный направил запросы в прокуратуры указанных субъектов с просьбой рассмотреть вопрос о личном приеме названных граждан. Согласно поступившим ответам просьбы заявителей А. и М. об организации личного приема удовлетворены.

Все вышеперечисленные примеры свидетельствуют о том, что проблема реализации гражданского права на обращение в государственные и муниципальные органы в полной мере не решена. Статистический спад числа обращений говорит лишь о том, что разрешены процедурно-технологические вопросы, но не проблемы правоотношений органов власти и общества, гражданина. Оказание помощи со стороны Уполномоченного в данной сфере общественных отношений, хотя и является эффективным инструментом преодоления бюрократических барьеров, носит исключительный характер, поскольку не решает указанную проблему в целом. Необходимо дальнейшее совершенствование процедур организации диалога и сокращения дистанции между человеком и должностным лицом, особенно это касается тех органов власти, которые напрямую обеспечивают контроль и надзор за соблюдением законности и защиты прав граждан.

Современный мир с его инновационными подходами и технологиями диктует государству и обществу новую форму общения - посредством сети Интернет. В этой связи приобретают особую значимость вопросы дальнейшего совершенствования гарантий права граждан на обращение в государственные и муниципальные органы. Так, все более актуальной становится проблема полноценной реализации права на обращение посредством электронных приемных, которые в настоящее время имеют все федеральные органы власти, а также возможности дистанционного отслеживания результатов рассмотрения направленного обращения.

Со всей очевидностью назрел вопрос о необходимости введения единой системы обработки и хранения обращений посредством создания соответствующего портала в сети Интернет. Внедрение данного предложения должно охватывать не только сферу применения Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", но и распространяться на обращения, порядок рассмотрения которых регулируется иными федеральными законами, что создаст равные возможности гражданам в реализации их конституционного права на обращение.

Важным шагом на пути решения обозначенной проблемы является Указ Президента Российской Федерации от 17 апреля 2017 г. N 171 "О мониторинге и анализе результатов рассмотрения обращений граждан и организаций", которым государственным и муниципальным органам власти предписано размещать на страницах своих официальных интернет-сайтов счетчик обращений, а также ежемесячно представлять в Администрацию Президента Российской Федерации в электронной форме информацию о результатах рассмотрения обращений граждан и организаций и о мерах, принятых по их заявлениям. Названные сведения обрабатываются в соответствии с тематическим классификатором обращений и служат исключительно ценным информационным ресурсом для понимания болевых точек в жизни государства и общества, для их скорейшего решения и дальнейшего совершенствования механизма государственного управления. Уполномоченный поддерживает работу в данном направлении, поскольку ее конечной целью является обеспечение защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.

В соответствии с частью 1 статьи 6 Закона о рассмотрении обращений запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица, либо в целях восстановления или защиты прав, свобод и законных интересов, как своих, так и третьих лиц. Практика же опять показывает обратное, а именно игнорирование указанной нормы закона со стороны представителей власти.

Особенно острой является проблема рассмотрения жалоб граждан, находящихся в местах лишения свободы. Согласно материалам, переданным Уполномоченному представителями правозащитного сообщества, имеет место практика возбуждения уголовных дел за "ложный донос" в отношении заключенных, направивших жалобы на необоснованное применение физической силы и специальных средств. Информация о возбуждении дел о ложных доносах широко доводится до заключенных в колониях, чтобы они не обращались с жалобами. При посещении Уполномоченным осужденных в колониях в Республике Карелия и Ярославской области они сообщили, что боятся обращаться в его адрес, поскольку за это они понесут наказание.

Порой нарушается также порядок передачи корреспонденции в адрес надзорных органов.

По результатам рассмотрения обращения подследственного К. установлено, что на первой странице его обращения к Уполномоченному имеется оттиск печати (подано), свидетельствующий о том, что жалоба К. была принята сотрудниками Учреждения в открытом виде. После вмешательства Уполномоченного из УФСИН России по г. Москве были получены сведения, что по результатам проверки информация о нарушениях подтвердилась. Сотруднику отдела специального учета ФКУ СИЗО-2 УФСИН России по г. Москве, допустившему указанное нарушение, объявлено замечание.

По глубокому убеждению Уполномоченного, нужно изменять отношение должностных лиц к рассмотрению жалоб. Государственные и муниципальные служащие, руководители любого ранга должны исходить из того, что обращения граждан - это эффективный канал обратной связи между населением и властью, беззатратное средство выявления недостатков в развитии политических, экономических и социальных процессов. Многие эксперты в этой области давно придерживаются формулы: жалоба как подарок, и обращения граждан в государственные органы должны восприниматься также. Вместе с этим Уполномоченный рассчитывает на более активные и решительные действия органов прокуратуры по восстановлению как можно большего количества нарушенных прав граждан, связанных с обращениями в государственные органы, а также на то, что должностные лица будут соблюдать закон, защищающий права людей.

2.5. Право на проведение и участие в публичных мероприятиях

Право на проведение и участие в публичных мероприятиях является одним из базовых и неотъемлемых элементов статуса гражданина демократического правового государства. Оно закреплено в Конституции Российской Федерации, в статье 31 которой установлено, что граждане Российской Федерации вправе собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования. Данное конституционное право обеспечивает гражданам возможность высказывать свои настроения, частично влиять на организацию и осуществление публичной власти, быть услышанным ею. При этом не исключается протестный характер публичных мероприятий, который может выражаться в критике как отдельных действий и решений органов государственной власти и местного самоуправления, так и проводимой ими политики в целом.

В 2017 году по сравнению с предыдущим годом отмечается снижение количества публичных мероприятий, проведенных на территории Российской Федерации. Во многом это объясняется отсутствием крупномасштабных избирательных кампаний, как это было в 2016 году. В общей сложности за прошлый год проведено 47,1 тыс. различных публичных мероприятий. В них участвовало около 12 млн человек.

Следует отметить, что право граждан на публичные собрания во многих случаях в своей реализации "некомфортно" для государственного аппарата, так как в основе его часто лежит недовольство и критика власти. Со своей стороны жители, находящиеся в местах проведения публичных акций, также испытывают дискомфорт, так как осложняется дорожная ситуация и ограничивается доступ к определенным объектам, понижается уровень личной безопасности граждан. Поэтому гражданская инициатива проведения публичных мероприятий часто воспринимается должностными лицами, да и общественностью, как проявление крайних форм демократии. Социологические опросы показали, что значимость права на мирные собрания и шествия респондентами оценивается невысоко (2%) в рейтинге значимых для граждан прав и свобод.

По мнению же Уполномоченного, рассматриваемое политическое право является важнейшим средством прямой и обратной связи между гражданами, их добровольными объединениями и органами публичной власти и должно быть обеспечено соответствующими гарантиями.

Порядок проведения публичных мероприятий регулируется Федеральным законом от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", а особенности проведения встреч с избирателями и собраний по вопросам референдума определены законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах. Кроме этого, в июне 2017 года был принят Федеральный закон, установивший специальные гарантии при проведении встреч депутатов всех уровней с избирателями в форме публичных мероприятий.

В данном законе закреплена обязанность органов местного самоуправления содействовать организации проведения встреч депутатов с избирателями, а также введена административная ответственность за воспрепятствование организации или проведению встреч депутата с избирателями. Эти поправки были инициированы Уполномоченным в письме к Председателю Государственной Думы после принятия законопроекта в первом чтении.

В соответствии с законом предусмотрен уведомительный порядок согласования проведения публичных массовых мероприятий с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации или местного самоуправления. Организаторы публичного мероприятия должны информировать соответствующие органы власти о месте и времени проведения массовой акции.

Цель процедуры уведомления заключается в том, чтобы дать региональным и местным властям возможность подготовиться и принять меры для должного обеспечения собрания, митинга или любого иного мероприятия политического или культурного характера.

Обязанности публичной власти по обеспечению прав граждан на проведение публичных мероприятий в форме правовой позиции изложены в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2017 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 212.1 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина И. И. Дадина". Она заключается в том, что органы государственной и муниципальной власти не должны злоупотреблять своими законодательными, административными, организационными и иными усилиями в целях установления чрезмерного контроля за действиями организаторов и участников публичных мероприятий, который, как правило, сопряжен с необоснованными ограничениями свободного проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования. С другой стороны, в случаях, когда организаторы или участники публичного мероприятия ведут себя деструктивно и угрожают общественной безопасности и порядку, власти обязаны использовать все законные меры для недопущения и пресечения проявлений, не отвечающих существу права на мирные собрания.

За прошлый год к Уполномоченному поступило 51 обращение от представителей правозащитного сообщества и граждан с жалобами на нарушение права на свободу собраний. Их можно объединить в три группы: обращения организаторов на несогласование органами публичной власти места и (или) времени проведения публичного мероприятия; обращения в связи с пресечением публичных акций; обращения участников и организаторов на привлечение их к административной ответственности.

По вопросам согласования проведения митингов, пикетов и шествий к Уполномоченному поступило 20 обращений (39%), в основном касающихся немотивированных отказов в проведении публичного мероприятия, которые заявители получали накануне проведения акции или вообще не получали ответов.

Так, граждане Я., Г. и Ф. направили в установленном порядке уведомление о проведении 26 августа 2017 г. в Новопушкинском сквере г. Москвы митинга, указав в качестве цели проведения публичного мероприятия: "Выразить отношение к нарушению природоохранного законодательства в г. Москве, к проблемам озеленения и сокращению площади зеленых насаждений, разрушению природных парков, а также к влиянию решений органов власти в г. Москве и новых проектов градостроительного комплекса на охрану природы и состояние окружающей среды". В полученном ответе сообщено лишь о проведении в указанный день в заявленном месте другого мероприятия. Альтернативные площадки для проведения акции при этом не предложены.

Анализ обращений данной тематики позволяет сделать вывод о забюрократизированности процедуры согласования проведения публичных мероприятий и слишком широких дискреционных полномочиях должностных лиц. В этой связи представляется возможным поддержать предложения Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека в части уточнения уведомительного порядка проведения публичных мероприятий, закрепив на законодательном уровне следующие положения:

- отказы в согласовании проведения мирных собраний и демонстраций могут быть только по основаниям, установленным федеральным законом;

- при отказе в согласовании по времени и месту публичного мероприятия предложения по его проведению в иное время и в ином месте обсуждаются с организаторами мероприятия;

- установление конкретного, своевременного срока отказа в проведении публичного мероприятия, который позволял бы при возникновении расхождения интересов органов власти и организаторов найти достаточное время для поиска компромиссного решения;

- широкое информирование населения о наличии специально отведенных мест для публичных мероприятий, определяемых на основе мониторинга общественного мнения;

- установление особенностей регистрации и рассмотрения уведомлений о проведении публичных акций, проводимых в связи с резонансными событиями, привлекшими широкое общественное внимание;

- предусмотреть в условиях конфликта интересов между органами власти и организаторами собраний возможность привлечения к поиску решений депутатов разных уровней, уполномоченных по правам человека.

Уполномоченный также выступает за открытый диалог органов публичной власти, организаторов собраний и общественных правозащитных организаций.

По инициативе и с участием Уполномоченного в Правительстве Москвы 23 ноября 2017 г. состоялось совещание с руководителем Департамента региональной безопасности и противодействия коррупции города Москвы и представителями общественных организаций по вопросам согласования и проведения публичных массовых мероприятий в г. Москве. В ходе заседания рассматривалась проблема согласования Правительством Москвы митингов и шествий, организуемых общественными объединениями и инициативными группами граждан в г. Москве и практика предложения альтернативных площадок для проведения заявленных публичных мероприятий. Уполномоченным было предложено Правительству Москвы при невозможности согласования заявленного публичного массового мероприятия в запрашиваемом организаторами месте предлагать несколько альтернативных вариантов, причем не только в другом месте, но и в другое время. Одновременно рекомендовано правительственным учреждениям г. Москвы и организаторам публичных массовых мероприятий в ходе диалога придерживаться конструктивных позиций и быть готовыми к поиску взаимных компромиссов, избегая провоцирования обеими сторонами отказа в согласовании проведения публичного мероприятия.

Отдельную группу обращений составляют жалобы на действия сил правопорядка при пресечении публичных акций. Заявители сообщают о случаях чрезмерного применения физической силы и специальных средств сотрудниками правоохранительных органов.

К Уполномоченному обратился Л. с жалобой на противоправные действия сотрудника полиции Э., выразившиеся в необоснованном применении физической силы в отношении участника пикета З. В ходе проверки, проведенной прокуратурой Костромской области в связи с обращением Уполномоченного, доводы заявителя нашли свое подтверждение.

Любые меры принудительного воздействия, применяемые сотрудниками правоохранительных органов к участникам публичных акций, должны быть объективно необходимы, соразмерны конкретному поведению, являться крайней мерой.

Конституционный Суд Российской Федерации в названном выше постановлении четко указал, что конституционные требования справедливости и гуманизма предопределяют необходимость дифференциации применения мер государственного принуждения, не допуская избыточного государственного принуждения и обеспечивая баланс прав привлекаемого к ответственности гражданина и публичного интереса, состоящего в защите личности, общества и государства от противоправных посягательств.

Являются недопустимыми случаи задержания участников несогласованных акций сверх сроков, предусмотренных законом. При возможности установления личности соответствующие протоколы должны составляться непосредственно на месте события. Необходимо исключить практику, когда задержание осуществляют одни сотрудники органов охраны правопорядка, а рапорты о задержании составляют другие, которые не были на месте события и не знают его обстоятельств.

В марте 2017 г. в ряде городов прошли несанкционированные публичные акции под знаком борьбы с коррупцией. Некоторые их участники были задержаны и привлечены к административной ответственности. Большой общественный резонанс вызвала несогласованная массовая акция в г. Москве, в ходе которой были задержаны около тысячи человек. В связи с обращениями правозащитников, по запросу Уполномоченного органами прокуратуры г. Москвы проведена проверка, в ходе которой выявлено 35 нарушений закона при доставлении граждан в отделения полиции. Подтвердились доводы о нахождении несовершеннолетних свыше трех часов в территориальных отделах ГУ МВД России по г. Москве. В этой связи в адрес руководителей подразделений органов внутренних дел надзорным ведомством внесено 10 представлений об устранении нарушений закона.

В ряде жалоб, поступивших к Уполномоченному, был поднят вопрос о привлечении к административной ответственности за организацию или участие в публичных мероприятиях, проводимых с нарушением установленного порядка. Заявители указывали на несогласие с судебными решениями, основанными исключительно на документах, представленных полицией, при игнорировании доказательств стороны защиты; на "конвейерный" характер судебных заседаний; на чрезмерно строгие наказания за формальные нарушения правил проведения публичных акций (штраф до 20 тыс. рублей, обязательные работы, арест), на игнорирование судами смягчающих обстоятельств и др.

Так, к Уполномоченному поступило обращение В. с жалобой на нарушение прав несовершеннолетнего И., участвовавшего 15 июля 2017 г. в одиночном пикете в г. Костроме. 16 октября 2017 г. проведенной по просьбе Уполномоченного проверкой прокурором г. Костромы были установлены грубые нарушения должностными лицами ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ, п. 1 ч. 2 ст. 21 Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", в связи с чем в адрес начальника УМВД России по г. Костроме 4 августа 2017 г. внесено представление. По результатам его рассмотрения два виновных должностных лица привлечены к дисциплинарной ответственности, приняты меры к недопущению аналогичных нарушений.

В законотворческом аспекте Уполномоченный поддерживает представителей правозащитного сообщества, выступающих за совершенствование законодательства и правоприменительной практики в указанном направлении. В частности, на сотрудников правоохранительных органов можно возложить обязанность видеофиксации исполнения ими должностных обязанностей во время проведения публичных акций. Более пристальное внимание целесообразно уделить соблюдению прав граждан, подвергнутых административному задержанию, а также прав несовершеннолетних при проведении опросов и даче объяснений.

Проведенный анализ правоприменения в сфере проведения собраний, шествий, демонстраций и пикетов показал, что по ст. 5.38 КоАП РФ к ответственности привлекаются единицы должностных лиц. Такое положение не соответствует масштабам реальных нарушений, допускаемых региональной и местной властью при реализации законодательства о публичных мероприятиях.

Выше было отмечено, что уполномоченные органы публичной власти зачастую нарушают сроки вынесения отказов в согласовании публичных мероприятий или вообще игнорируют уведомления, притом что сроки их подачи вполне достаточны для того, чтобы обеспечить условия проведения публичных акций, в том числе минимизировать помехи уличному движению и принять иные меры безопасности. В этой связи указанные нарушения должны рассматриваться как воспрепятствование реализации защищаемого Конституцией Российской Федерации права граждан и объединений на свободу мирных собраний и получать принципиальную оценку со стороны органов прокуратуры.

К Уполномоченному обратилась Б. в связи с отказом в возбуждении по ее заявлению дела о совершении главой г. Котовска П. правонарушения, предусмотренного ст. 5.38 КоАП РФ. Определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, вынесенное инспектором отделения исполнения административного законодательства ОМВД России по г. Котовску, было отменено в судебном порядке с возвращением дела на новое рассмотрение тому же инспектору. Однако должностное лицо затянуло составление протокола об административном правонарушении, в результате чего производство по делу было прекращено в связи с истечением срока давности привлечения к ответственности. После обращения Уполномоченного прокуратурой г. Котовска Тамбовской области установлено, что протокол в отношении П. составлен с грубым нарушением определенных законом сроков. Участковый уполномоченный, проводивший проверку по обращению Б., за ненадлежащее исполнение служебных обязанностей привлечен к дисциплинарной ответственности. Начальник отдела участковых уполномоченных полиции ОМВД России по г. Котовску строго предупрежден за ненадлежащий контроль за деятельностью участковых уполномоченных.

XXI век - это век стремительного развития информационных технологий, внедрение которых во все сферы общественной и частной жизни людей наряду с благами и удобствами таит в себе множество опасностей, что в свою очередь предопределяет появление новых угроз и, как следствие, обеспечивает постановку перед законодателем и правоприменителем новых задач.

В настоящее время широкие возможности сети Интернет позволяют бесконтрольно распространять призывы к участию в незаконных массовых мероприятиях, подстрекая значительное число людей, в том числе несовершеннолетних, к совершению противоправных действий. В ряде случаев организаторы таких протестных акций используют неокрепшую психику подростков в качестве послушного ресурса для создания видимости протеста, якобы поддержанного широкими массами граждан.

На сегодняшний день тема вовлечения несовершеннолетних лиц в политические процессы требует анализа и законодательного урегулирования, тем более в условиях доступности современных информационных технологий. Некоторые политические силы умело используют пробелы в законодательстве, рискуя взорвать гражданское общество и не считаясь с тем, что как минимум бесчеловечно использовать подростков в качестве объектов для манипуляций.

Ввиду сложившихся обстоятельств конструктивные силы общества солидарны в том, что необходимо разработать дополнительный механизм и инструментарий для того, чтобы предупредить участие несовершеннолетних в массовых акциях протеста, тем более стихийно организованных. В связи с этим заслуживает внимания предложение Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации В.И. Матвиенко, а также некоторых членов СПЧ при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека o введении законодательного запрета на вовлечение школьников в акции протеста, особенно несанкционированные.

Новые информационные технологии имеют и позитивную составляющую. Они дают дополнительные возможности для обеспечения открытости и общедоступности информации о времени и местах планируемых, проводимых и проведенных публичных мероприятий, их организаторах, заявленных целях и количестве участников. По мнению Уполномоченного, уведомления о намерении провести массовый сбор и его согласование можно производить не только в письменной форме, как это предусмотрено действующим законодательством, но и в электронном формате через сеть Интернет - портал государственных услуг Российской Федерации.

Для этого потребуется создать интегрированный электронный портал публичных мероприятий, проводимых в субъектах Российской Федерации. Эта площадка могла бы использоваться как для уведомления о проведении публичного мероприятия, так и в целях получения информации о результатах его согласования.

В ежегодных докладах о деятельности Уполномоченного прошлых лет вопросы совершенствования гарантий прав граждан на проведение публичных мероприятий и участие в них затрагивались не единожды, но выраженные в них рекомендации не нашли в полной мере отклика со стороны ответственных государственных органов. Так, в Докладе Уполномоченного за 2016 год были сформулированы две рекомендации, направленные на повышение уровня соблюдения и защиты права на проведение публичных мероприятий и участие в них. Правительству Российской Федерации рекомендовалось выступить с законодательной инициативой по внесению изменений в статью 212.1 УК РФ в части совершенствования оснований привлечения к уголовной ответственности за неоднократное нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия и пикетирования. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано обобщить опыт реализации соответствующего права, включая практику отказов в согласовании проведения публичного мероприятия, и на этой основе подготовить предложения по совершенствованию законодательства о публичных мероприятиях, а также по уточнению соответствующих административных процедур.

К сожалению, указанные рекомендации Уполномоченного в 2017 году реализованы не были. Законопроект, предусматривающий новую редакцию статьи 212.1 УК РФ, по состоянию на февраль 2018 года в Государственную Думу не внесен. Сведениями о разработке соответствующего законопроекта субъектами права законодательной инициативы Уполномоченный не располагает. Одновременно с этим ни одним из субъектов Российской Федерации не обнародованы обобщенные сведения о практике реализации прав граждан на проведение публичных мероприятий и участие в них. В этой связи Уполномоченный призывает государственные органы с большим вниманием отнестись к вопросам совершенствования законодательства и правоприменительной практики в сфере организации и проведения публичных мероприятий, мониторинга потенциальных социальных конфликтов, особенно на градообразующих и иных крупных предприятиях, в том числе имеющих признаки банкротства.

В демократическом государстве приобретает большое значение не только обеспечение реализации гражданами права на проведение публичных мероприятий и участие в них, но также гарантии того, что их позиция будет услышана и учтена. В этой связи важно, чтобы властные органы были бдительны, воспринимали сигналы и реагировали на причины своевременно и в рамках своей компетенции.

В течение года Уполномоченный осуществлял мониторинг протестной активности населения страны. Отмечается рост числа митингов с социальной тематикой, а также несогласий, связанных с благоустройством и окружающей средой. Проходили акции обманутых дольщиков, массовые возражения дальнобойщиков, решительные заявления против реновации. Политическую направленность носили публичные акции против коррупции, прошедшие в марте и июне 2017 года. К разрешению отдельных конфликтных ситуаций, связанных с трудовыми правоотношениями, подключался Уполномоченный.

К Уполномоченному поступили обращения о нарушении прав пайщиков ЖСК "Авиатор", в связи с которым граждане провели акцию протеста. Изучив материалы обращений, Уполномоченный направил письмо в Генпрокуратуру Российской Федерации. По результатам проверки возбуждено и расследуется уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ч. 4 ст. 160 УК РФ в отношении руководителей компании-застройщика. В настоящее время строительство объекта возобновлено. Уполномоченный держит ситуацию на контроле.

Уровень протестной активности в обществе нередко бывает связан с неэффективностью деятельности органов публичной власти по обеспечению прав, законных интересов и свобод граждан в любом аспекте жизнедеятельности. Снижению протестных настроений способствуют не репрессивные меры, а своевременное решение проблем, волнующих население и побуждающих участвовать в публичных мероприятиях. Наряду с этим одну из ведущих ролей в поддержании социального покоя и правопорядка в государстве играет непрерывный конструктивный диалог между обществом и властью.