Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 марта 2018 г. N 78-АПГ18-2 Суд оставил в силе решение суда первой инстанции об отказе в признании недействующими пунктов 1.1 и 1.4 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 17 августа 2017 года N 697 "О внесении изменений в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 24 декабря 2012 года N 1363"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 марта 2018 г. N 78-АПГ18-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Калининой Л.А.и Зинченко И.Н.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Острякова Д.В., Передрука А.Д. и Фурсовой А.В. на решение Санкт-Петербургского городского суда от 1 ноября 2017 года, которым отказано в удовлетворении административных исков Кобринского Александра Аркадьевича, Острякова Дмитрия Валерьевича, Передрука Александра Дмитриевича и Фурсовой Алены Владимировны о признании недействующими пунктов 1.1 и 1.4 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 17 августа 2017 года N 697 "О внесении изменений в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 24 декабря 2012 года N 1363".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения Острякова Д.В., Передрука А.Д., представителя Острякова Д.В., Передрука А.Д. и Фурсовой А.В. - Голубка С.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителя губернатора Санкт-Петербурга Матвеенко Л.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

24 декабря 2012 года Правительством Санкт-Петербурга принято постановление N 1363 (далее - постановление), пунктом 1 которого установлены, пять специально отведенных мест для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера на территории Санкт-Петербурга.

Абзацем вторым пункта 1 постановления к таким местам отнесена площадка, расположенная на Марсовом поле в 50 м. от дома N 3 и 25 м. от мемориала "Борцам революции", в соответствии со схемой её расположения на карте Санкт-Петербурга согласно приложению N 1 (далее - площадка N 1), утвержденному этим же постановлением.

Согласно абзацу девятому пункта 1 постановления информация о намерении использовать специально отведенное место, расположенное на площадке N 1, направляется организатором публичного мероприятия в Комитет по вопросам законности, правопорядка и безопасности.

О поступившей информации о намерении использовать специально отведенное место, расположенное на площадке N 1, комитет по вопросам законности, правопорядка и безопасности информирует: главное управление министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области для принятия мер по обеспечению правопорядка при проведении публичных мероприятий; управление Федеральной службы безопасности Российской Федерации по Санкт-Петербургу и Ленинградской области; комитет по благоустройству Санкт-Петербурга; комитет по здравоохранению; администрацию Центрального района Санкт-Петербурга; аппарат губернатора Санкт-Петербурга; комитет по молодежной политике и взаимодействию с общественными организациями при проведении публичного мероприятия политической партией или общественным объединением; иные исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга в соответствии с их компетенцией (абзацы 14-22 пункта 1 постановления).

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 17 августа 2017 года N 697 в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 24 декабря 2012 года N 1363 внесены изменения, путем исключения из него абзацев второго, девятого, четырнадцатого-двадцать второго пункта 1, а также приложения N 1 к постановлению (пункты 1.1 и 1.4).

Кобринский А.А. обратился в суд с административным иском о признании не действующими с момента вступления в силу решения суда пунктов 1.1 и 1.4 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 17 августа 2017 года N 697 "О внесении изменений в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 24 декабря 2012 года N 1363".

С аналогичными исковыми требованиями обратились в суд Остряков Д.В., Передрук А.Д. и Фурсова А.В.

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что оспариваемыми нормами из списка специально отведенных мест изъята площадка на Марсовом поле без предоставления какого-либо иного места в Центральном районе Санкт-Петербурга.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 14 февраля 2013 года N 4-П, при определении специально отведенных для проведения публичных мероприятий мест следует исходить из необходимости наличия таких мест как минимум в каждом городском округе и муниципальном районе. На всей территории Санкт-Петербурга как субъекта Российской Федерации, в границах которого на территории 18 административных районов расположено 111 муниципальных образований, определены лишь пять специально отведенных мест, при этом одно из них упразднено обжалуемым постановлением.

По мнению административных истцов, обжалуемые нормы не соответствуют положениям части 1.1 статьи 8 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" с учетом конституционно-правового смысла, выявленного в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 года N 4-П, поскольку упраздняют без равноценной замены единственное расположенное в Центральном районе Санкт-Петербурга и во внутригородском муниципальном образовании Дворцовый округ специально отведенное место, не отвечают принципам равенства и соразмерности ограничения прав, а также критерию законности и не являются необходимым ограничением права на свободу мирных собраний.

Определением судьи Санкт-Петербургского городского суда от 31 октября 2017 года административные дела объединены в одно производство для их совместного рассмотрения и разрешения.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 1 ноября 2017 года в удовлетворении административных исков отказано.

В апелляционной жалобе Остряков Д.В., Передрук А.Д. и Фурсова А.В. просят решение отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Статьей 31 Конституции Российской Федерации закреплено, что граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

В соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно части 1.1 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации определяют единые специально отведенные или приспособленные для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера места (далее - специально отведенные места). Порядок использования специально отведенных мест, нормы их предельной заполняемости и предельная численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях, уведомление о проведении которых не требуется, устанавливаются законом субъекта Российской Федерации, при этом указанная предельная численность не может быть менее ста человек.

При определении специально отведенных мест и установлении порядка их использования должны обеспечиваться возможность достижения целей публичных мероприятий, транспортная доступность специально отведенных мест, возможность использования организаторами и участниками публичных мероприятий объектов инфраструктуры, соблюдение санитарных норм и правил, безопасность организаторов и участников публичных мероприятий, других лиц (часть 1.2 статьи 8 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях").

Пунктом 1.1 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 21 июня 2011 года N 390-70 "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях в Санкт-Петербурге" установлено, что единые специально отведенные или приспособленные места для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера определяются Правительством Санкт-Петербурга.

Анализ приведенных законоположений в их системном единстве свидетельствует о том, что коль скоро органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации наделены полномочиями по определению специально отведенных мест, то и исключение ранее определенных специально отведенных мест из соответствующего списка, также отнесено к компетенции данных органов.

Во исполнение предоставленных органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации полномочий Правительством Санкт-Петербурга принято постановление N 1363, пунктом 1 которого определены специально отведенные места, в числе которых площадка, расположенная на Марсовом поле в 50 м. от дома N 3 и 25 м. от мемориала "Борцам революции", в соответствии со схемой согласно приложению N 1 (абзац второй).

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 17 августа 2017 года N 697 в указанное постановление внесены изменения, путем исключения из специально отведенных мест площадки, расположенной на Марсовом поле в 50 м. от дома N 3 и 25 м. от мемориала "Борцам революции".

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно сделал вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством Санкт-Петербурга в пределах полномочий, законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречит, права административных истцов не нарушает. Как верно указал суд, субъект Российской Федерации не лишен права как на изменение количества специально отведенных мест, в том числе путем исключения конкретных мест из числа ранее установленных, так и на изменение их пространственно-территориального расположения по отношению к административно-территориальному делению Санкт-Петербурга.

Законодательные, организационные и иные меры, предпринимаемые органами публичной власти в целях надлежащего обеспечения права на свободу мирных собраний, не должны приводить к чрезмерному государственному контролю за деятельностью организаторов и участников публичных мероприятий, сопряженному с необоснованными ограничениями свободного проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования. В то же время, принимая во внимание характер гарантированного статьей 31 Конституции Российской Федерации права, предполагающий исключительно мирный способ выражения гражданами своих взглядов и их доведения до соответствующих адресатов, в случаях, когда организаторы или участники публичного мероприятия ведут себя деструктивно, в частности явно намереваются совершить или, более того, совершают какие-либо действия, угрожающие общественному порядку и (или) общественной безопасности, государство во исполнение своей конституционной обязанности по защите прав и свобод человека и гражданина должно использовать для недопущения и пресечения проявлений, не отвечающих существу права на мирные собрания, все законные средства (определение Конституционного Суд Российской Федерации от 7 июля 2016 года N 1428-О).

Судом установлено, что решение органа исполнительной власти Санкт-Петербурга об исключении площадки N 1, расположенной на Марсовом поле, из специально отведенных мест не является произвольным, принято в целях обеспечения баланса публичных интересов.

Так, основанием для рассмотрения вопроса об исключении площадки N 1 послужило значительное число обращений, адресованных губернатору Санкт-Петербурга и в другие органы государственной власти Санкт-Петербурга, поступивших из органов местного самоуправления, общественных и некоммерческих организаций (ветеранских, молодежных, спортивных, религиозных, образовательных и т.д.) с просьбой о корректировке перечня специально отведенных мест. Из данных обращений следует, что проведение массовых мероприятий различной социальной направленности на площадке N 1 рядом с местом мемориального захоронения людей приводит к нарушениям морально-этических норм, часто сопряжено с осквернением памятника участниками митингов, нарушениям общественного порядка, что создает угрозу безопасности граждан.

Судом правомерно учтено, что в силу части 3 статьи 8 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" порядок проведения публичного мероприятия на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры, определяется органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации с учетом особенностей таких объектов и требований данного Федерального закона.

Как установлено судом, исключение площадки N 1 из специально отведенных мест обусловлено, в том числе ее территориальным расположением в историческом центре Санкт-Петербурга и правовым статусом близ находящихся с ней объектов, в том числе мемориала "Борцам революции", отнесенных постановлением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2001 года N 527 "О перечне объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, находящихся в г. Санкт-Петербурге" к памятникам истории и культуры, а также включением исторического центра Санкт-Петербурга и связанной с ним группы памятников в Список Всемирного наследия ЮНЕСКО (N 540001).

Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении от 7 июля 2016 года N 1428-О указал, что положения Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", предусматривающие обязанность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по определению специально отведенных мест, как следует из их содержания во взаимосвязи с иными его установлениями, имеют целью создание дополнительных гарантий для беспрепятственной реализации гражданами и их объединениями права на свободу мирных собраний, в том числе без предварительного направления в органы публичной власти соответствующего уведомления при условии, что количество предполагаемых участников публичного мероприятия не превышает предельную численность, установленную законом субъекта Российской Федерации; они предоставляют всем заинтересованным лицам альтернативные возможности при выборе места проведения публичного мероприятия, позволяют органам публичной власти заблаговременно принять необходимые меры для обеспечения в специально отведенных местах общественного порядка и безопасности граждан и вместе с тем не препятствуют организаторам публичного мероприятия избрать иное место его проведения; содержащиеся в них требования ориентируют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации на такое использование предоставленных им полномочий при определении пространственно-территориального расположения специально отведенных мест, которое наиболее полно отвечает природе и предназначению публичных мероприятий.

Судом были проверены и обоснованно отклонены, как не нашедшие своего объективного подтверждения, доводы истцов о недостаточности оставшихся специально отведенных мест (в количестве 4) для проведения публичных мероприятий, а также о невозможности проведения публичных мероприятий в Центральном районе Санкт-Петербурга.

В материалы дела представлены доказательства того, что оставшиеся площадки практически не задействованы, так в 2015-2017 годах на площадке, расположенной в Удельном парке в 520 м. от пр. Энгельса и 260 м. от пр. Испытателей, проведено 62 мероприятия, на площадке, расположенной в Полюстровском парке вокруг стелы 50-летия Великой Октябрьской социалистической революции в 250 м. от шоссе Революции и 130 м. от пр. Металлистов, - 4 мероприятия, на площадке, расположенной в саду им. 30-летия Октября в 75 м. от пр. Обуховской Обороны и 120 м. от Слободской ул., - 3 мероприятия, на площадке, расположенной в Южно-Приморском парке у фонтанного комплекса в 70 м. от Петергофского шоссе и 160 м. от ул. Доблести, - 2 мероприятия. Подтверждений несоответствия данных площадок требованиям части 1.2 статьи 8 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" материалы дела не содержат. Сведения об отсутствии условий для осуществления гражданами своего конституционного права на свободу мирных собраний также не представлены.

Довод апелляционной жалобы о том, что оспариваемое постановление принято без учета правовой позиции, изложенной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 года N 4-П, согласно которой специально отведенное место должно быть в каждом территориальном (городском) округе, муниципальном районе города, является необоснованным, поскольку в приведенном постановлении отсутствует вывод об обязанности органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации определять специально отведенные места для массового присутствия граждан в каждом внутригородском муниципальном образовании. Судом отмечено также, что городские округа и муниципальные районы в городе Санкт-Петербурге отсутствуют.

При таких обстоятельствах, когда нормы материального права применены судом правильно, нарушений процессуальных прав участников процесса при рассмотрении дела не допущено, решение суда об отказе в удовлетворении требований административных истцов следует признать законным и обоснованным.

По доводам апелляционной жалобы такое решение отменено быть не может, поскольку они направлены на иную оценку доказательств об обстоятельствах, установленных и исследованных судом в полном соответствии с правилами процессуального закона.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 1 ноября 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Острякова Д.В., Передрука А.Д. и Фурсовой А.В. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Калинина Л.А.

Зинченко И.Н.