Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 марта 2018 г. N 66-АПГ18-2 Решение суда об отказе в удовлетворении административного иска об оспаривании Закона Иркутской области от 10 декабря 2014 г. N 149-ОЗ "О преобразовании муниципальных образований Ангарского района Иркутской области" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 марта 2018 г. N 66-АПГ18-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Калининой Л.А.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Кажаевой С.Б. на решение Иркутского областного суда от 19 октября 2017 года, которым отказано в удовлетворении её административного иска об оспаривании Закона Иркутской области от 10 декабря 2014 года N 149-ОЗ "О преобразовании муниципальных образований Ангарского района Иркутской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителя Законодательного Собрания Иркутской области Аксёновой Е.А., представителя Думы Ангарского городского округа Татариновой Т.В. и представителя администрации Ангарского городского округа Понятовской Е.А., а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Законом Иркутской области от 16 декабря 2004 года N 105-ОЗ "О статусе и границах муниципальных образований Ангарского района Иркутской области" на территории Ангарского района Иркутской области образованы Ангарское и Мегетское муниципальные образования, наделённые статусом городского поселения, а также Одинское и Савватеевское муниципальные образования, наделённые статусом сельского поселения. Этим же законом статусом муниципального района с административным центром в городе Ангарске наделено Ангарское муниципальное образование. Данным законом установлены границы указанных муниципальных образований.

Согласно границам указанных муниципальных образований в состав территории Ангарского муниципального образования, имеющего статус городского поселения, входят земли населённого пункта город Ангарск, а в состав Ангарского муниципального образования, имеющего статус муниципального района, входят территории Мегетского, Одинского и Савватеевского муниципальных образований, а также Ангарского муниципального образования, имеющего статус городского поселения.

3 декабря 2014 года постановлением Законодательного Собрания Иркутской области N 18/17а-ЗС принят и 10 декабря 2014 года губернатором Иркутской области подписан Закон Иркутской области N 149-ОЗ "О преобразовании муниципальных образований Ангарского района Иркутской области", на основании частей 1-3 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 которого в целях ускорения социально-экономического развития поселений и повышения уровня жизни проживающего в них населения осуществлено преобразование муниципального образования "город Ангарск", а также Мегетского, Одинского и Савватеевского муниципальных образований путём их объединения без изменения границ иных муниципальных образований с созданием с 1 января 2015 года вновь образованного муниципального образования - Ангарского городского муниципального образования, - наделённого статусом городского округа с административным центром в городе Ангарске в границах Ангарского муниципального образования, образованного названным выше Законом Иркутской области "О статусе и границах муниципальных образований Ангарского района Иркутской области" и наделённого статусом муниципального района.

Согласно статье 5 Закона Иркутской области "О преобразовании муниципальных образований Ангарского района Иркутской области" органы местного самоуправления Ангарского городского муниципального образования в отношениях с государственными органами, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Иркутской области являются правопреемниками органов местного самоуправления муниципального образования "город Ангарск", Мегетского, Одинского и Савватеевского муниципальных образований, а также Ангарского муниципального образования, образованных Законом Иркутской области "О статусе и границах муниципальных образований Ангарского района Иркутской области".

Частью 2 статьи 2 Закона Иркутской области "О преобразовании муниципальных образований Ангарского района Иркутской области" предусмотрено, что наименование Ангарского городского муниципального образования устанавливается для вновь образованного муниципального образования на период до вступления в силу устава вновь образованного муниципального образования. В дальнейшем наименование вновь образованного муниципального образования определяется его уставом.

Этим же законом Иркутской области в положениях частей 1-3 статьи 4 регламентировано формирование органов местного самоуправления Ангарского городского муниципального образования и начало их работы, в положениях частей 1-4 статьи 6 регламентированы полномочия органов местного самоуправления муниципального образования "город Ангарск", Мегетского, Одинского и Савватеевского муниципальных образований, а также Ангарского муниципального образования после дня создания Ангарского городского муниципального образования, в статье 7 регламентировано действие на территории Ангарского городского муниципального образования муниципальных правовых актов муниципального образования "город Ангарск", Мегетского, Одинского и Савватеевского муниципальных образований, а также Ангарского муниципального образования, в статье 8 - исполнение бюджетов муниципального образования "город Ангарск", Мегетского, Одинского и Савватеевского муниципальных образований, а также Ангарского муниципального образования на 2015 год. В положениях части 1, пунктов 1 и 2 части 2 статьи 9 указанного закона Иркутской области оговорены заключительные положения данного закона Иркутской области.

Закон Иркутской области "О преобразовании муниципальных образований Ангарского района Иркутской области" за исключением отдельных его положений вступил в силу с 1 января 2015 года.

В связи с прекращением существования муниципального образования "город Ангарск", Мегетского, Одинского и Савватеевского муниципальных образований, а также Ангарского муниципального образования, образованных Законом Иркутской области "О статусе и границах муниципальных образований Ангарского района Иркутской области", Закон Иркутской области "О статусе и границах муниципальных образований Ангарского района Иркутской области" признан утратившим силу со дня вступления в силу Закона Иркутской области "О преобразовании муниципальных образований Ангарского района Иркутской области".

Решением Думы Ангарского городского муниципального образования от 2 июня 2015 года N 26-04/01рД принят Устав Ангарского городского округа.

Кажаева С.Б. обратилась в Иркутский областной суд с административным исковым заявлением о признании Закона Иркутской области "О преобразовании муниципальных образований Ангарского района Иркутской области" не действующим полностью со дня его вступления в силу, ссылаясь на противоречие данного закона положениям статей 13, 84 и 85 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и положениям Закона Иркутской области "О статусе и границах муниципальных образований Ангарского района Иркутской области".

В качестве повода для обращения в суд с настоящим административным исковым заявлением заявитель указала на признание судом Ангарского городского округа как правопреемника Ангарского муниципального образования на основании оспариваемого закона Иркутской области потерпевшим и гражданским истцом по уголовному делу, вступившим в законную силу приговором суда по которому Кажаева С.Б. признана виновной в совершении преступления, предусмотренного частью 3 статьи 160 Уголовного кодекса Российской Федерации, а именно, в хищении (присвоении) чужого имущества, вверенного ей как заместителю председателя Думы Ангарского муниципального образования, исполняющей полномочия мэра Ангарского муниципального образования, в крупном размере, и с Кажаевой С.Б. в пользу Ангарского городского округа взысканы денежные средства.

По мнению заявителя, Ангарский городской округ не может являться правопреемником Ангарского муниципального образования.

Кажаева С.Б. в своём обращении в суд обращала внимание суда на отсутствие передаточного (разделительного) акта по имущественным обязательствам органов местного самоуправления; преобразование муниципальных образований без обсуждения вопросов о преобразовании с населением одного из преобразуемых муниципальных образований, а именно Ангарского муниципального образования, имеющего статус муниципального района; нарушения, допущенные при проведении публичных слушаний.

Кроме этого, Кажаева С.Б. ссылалась на противоречие оспариваемого закона Иркутской области отдельным положениям законодательства о градостроительной деятельности, а также на принятие данного закона с нарушением установленной процедуры.

Решением Иркутского областного суда от 19 октября 2017 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе Кажаева С.Б. просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении её административного иска.

Относительно доводов апелляционной жалобы губернатором Иркутской области и Законодательным Собранием Иркутской области, Думой Ангарского городского округа, мэром Ангарского городского округа и администрацией Ангарского городского округа, а также прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения. Кажаевой С.Б. на указанные возражения представлены письменные отзывы.

В Верховный Суд Российской Федерации Кажаевой С.Б. представлено дополнение к апелляционной жалобе.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Статьёй 13 указанного федерального закона регламентированы вопросы о преобразовании муниципальных образований.

Исходя из части 2 данной статьи, преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с названным федеральным законом. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Согласно части 1 статьи 1 оспариваемого закона Иркутской области преобразование муниципальных образований Ангарского района Иркутской области осуществлено в соответствии с частью 3 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которой предусмотрено, что объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.

На основании части 8 статьи 13 этого же федерального закона в случае, предусмотренном частью 3 настоящей статьи, преобразование муниципальных образований влечёт создание вновь образованных муниципальных образований.

Абзацами пятым и шестым части 1 статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединённых общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; городской округ - один или несколько объединённых общей территорией населённых пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Из анализа положений Закона Иркутской области "О статусе и границах муниципальных образований Ангарского района Иркутской области" и оспариваемого Закона Иркутской области "О преобразовании муниципальных образований Ангарского района Иркутской области" суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что четыре муниципальных образования, имевшие статус поселений и входившие в состав Ангарского муниципального района, были преобразованы путём их объединения без изменения границ муниципальных образований с созданием вновь образованного муниципального образования - Ангарского городского округа.

Отклоняя доводы административного истца Кажаевой С.Б. о том, что объединение поселений произошло без обсуждения вопросов о преобразовании муниципальных образований с населением Ангарского муниципального района, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что Ангарский муниципальный район как муниципальное образование второго уровня объединиться с поселениями, являющимися муниципальными образованиями первого уровня и входившими в его состав, не мог, поэтому пунктом 1 части 2 статьи 9 оспариваемого Закона Иркутской области "О преобразовании муниципальных образований Ангарского района Иркутской области" и предусмотрено, что Ангарский муниципальный район, образованный Законом Иркутской области "О статусе и границах муниципальных образований Ангарского района Иркутской области", прекратил своё существование в связи со вступлением в силу Закона Иркутской области "О преобразовании муниципальных образований Ангарского района Иркутской области" и созданием вновь образованного муниципального образования - Ангарского городского округа.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что Дума Ангарского муниципального образования, поддержав решения Думы муниципального образования "город Ангарск", Думы Мегетского, Думы Одинского и Думы Савватеевского муниципальных образований о согласии с объединением муниципальных образований, вышла в Законодательное Собрание Иркутской области с инициативой о преобразовании муниципальных образований Ангарского района Иркутской области, направив проект закона Иркутской области и соответствующие документы о проведении публичных слушаний в муниципальных образованиях.

Судом первой инстанции установлено, что по вопросу о преобразовании муниципальных образований во всех муниципальных образованиях, в том числе в Ангарском муниципальном образовании, были проведены публичные слушания в соответствии с пунктом 4 части 3 статьи 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и на основании уставов муниципальных образований, а также Положений о проведении публичных слушаний в этих муниципальных образованиях.

Оценив все представленные доказательства по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что, инициировав преобразование муниципальных образований Ангарского района Иркутской области, органы местного самоуправления выявили согласие населения путём проведения публичных слушаний в порядке статьи 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Доводы Кажаевой С.Б. о нарушениях, допущенных при проведении публичных слушаний, судом первой инстанции обоснованно признаны несостоятельными. Оснований не согласиться с суждениями суда первой инстанции в этой части Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит.

При сопоставлении границ Ангарского городского округа и Ангарского муниципального района суд первой инстанции установил их неизменность, в связи с чем оснований для вывода об изменении границ Ангарского городского муниципального образования оспариваемым Законом Иркутской области "О преобразовании муниципальных образований Ангарского района Иркутской области" у суда первой инстанции не имелось.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришёл к правильному выводу об отсутствии оснований для признания положений статей 1-3 оспариваемого Закона Иркутской области "О преобразовании муниципальных образований Ангарского района Иркутской области" недействующими, поскольку, как обоснованно посчитал суд, данные нормы соответствуют положениям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Отказывая в удовлетворении административного иска в остальной части, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что положения статей 4-9 оспариваемого закона Иркутской области соответствуют положениям статей 13, 34, 35, 36, 52 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поэтому данные нормы не могли быть признаны судом первой инстанции недействующими.

Ссылка на отсутствие передаточного (разделительного) акта, вопреки мнению Кажаевой С.Б., о противоречии оспариваемого закона Иркутской области положениям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, свидетельствовать не может, поскольку даже в случае отсутствия указанного акта названное обстоятельство на законность преобразования муниципальных образований Ангарского района Иркутской области не влияет.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции закономерно не усмотрел нарушений прав Кажаевой С.Б. положениями оспариваемого закона Иркутской области на участие в публичных слушаниях и осуществление местного самоуправления, а также иных прав, поскольку объединение муниципальных образований неоднократно освещалось в средствах массовой информации и на официальных сайтах муниципальных образований, поэтому каждый житель имел возможность принять участие в публичных слушаниях и реализовать своё право на осуществление местного самоуправления. Те обстоятельства, которые препятствовали Кажаевой С.Б. принять участие в публичных слушаниях, связанные с уголовным преследованием, как правомерно указал суд, не свидетельствуют о нарушении её прав органами местного самоуправления, которые организовывали проведение данных слушаний.

Таким образом, обжалуемое решение Иркутского областного суда является законным и обоснованным. Оснований не согласиться с выводами суда Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит. Доводы апелляционной жалобы Кажаевой С.Б. и дополнения к ней служить поводом для отмены решения суда не могут, поскольку данные доводы основаны на неверном истолковании норм материального права, повторяют позицию административного истца в суде первой инстанции, проверялись судом и получили правильную оценку в решении.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Иркутского областного суда от 19 октября 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Кажаевой С.Б. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Калинина Л.А.