Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 марта 2018 г. N 41-АПГ18-1 Решение суда о частичном удовлетворении иска о признании не действующим в части постановления Правительства Ростовской области от 12 мая 2017 г. N 354 "Об охраняемых ландшафтах и охраняемых природных объектах" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 марта 2018 г. N 41-АПГ18-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению прокурора Ростовской области о признании не действующим в части постановления Правительства Ростовской области от 12 мая 2017 г. N 354 "Об охраняемых ландшафтах и охраняемых природных объектах"

по апелляционному представлению прокурора Ростовской области и апелляционной жалобе Правительства Ростовской области на решение Ростовского областного суда от 9 ноября 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей Правительства Ростовской области Вдовенко П.А. и Новик А.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы и возражавших против удовлетворения апелляционного представления, прокурора отдела прокуратуры Ростовской области Карасева С.В., поддержавшего апелляционное представление и возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Правительством Ростовской области 12 мая 2017 г. принято постановление N 354 "Об охраняемых ландшафтах и охраняемых природных объектах" (далее также - Постановление N 354).

Пунктом 1 Постановления N 354 изменена категория особо охраняемых природных территорий областного значения памятники природы Ростовской области по перечню согласно приложению N 1.

Пунктом 2 Постановления N 354 установлены границы охраняемых ландшафтов согласно приложению N 2.

Пунктом 3 Постановления N 354 установлены границы охраняемых природных объектов согласно приложению N 3.

Пунктом 4 Постановления N 354 утверждено Положение о режиме особой охраны охраняемых ландшафтов и охраняемых природных объектов согласно приложению N 4.

Пунктом 5 Постановления N 354 упразднены памятники природы Ростовской области по перечню согласно приложению N 5, а именно: "Дендропарк" (Мартыновский район), "Степь Приазовская" (Мясниковский район), "Урочище "Церковный рынок" (Семикаракорский район), "Дендрологический парк" (город Волгодонск), "Группа деревьев" (город Таганрог), "Дубы-долгожители" (город Таганрог), "Роща "Дубки" (город Таганрог), "Насаждения Ростовского зоопарка" (город Ростов-на-Дону), "Ботанический сад Южного федерального университета" (город Ростов-на-Дону). Последний - в связи с переводом в особо охраняемую природную территорию федерального значения.

Пунктом 6 Постановления N 354 признаны утратившими силу правовые акты Ростовской области по перечню согласно приложению N 6, в том числе постановление Администрации Ростовской области от 19 октября 2006 г. N 418 "О памятниках природы Ростовской области".

Прокурор Ростовской области обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими со дня вступления решения суда в законную силу пунктов 1-3 Постановления N 354, пунктов 1-8 Перечня упраздненных памятников природы Ростовской области (приложение N 5), пунктов 1.3, 3.1.20 Положения о режиме особой охраны охраняемых ландшафтов и охраняемых природных объектов (приложение N 4).

В обоснование требований указано на нарушение порядка изменения Правительством Ростовской области категории особо охраняемых природных территорий областного значения "памятники природы" на "охраняемые ландшафты" и "охраняемые природные объекты", приведшее к упразднению и снятию с государственной охраны 8 объектов и изменению категории 70 памятников природы на 41 охраняемый ландшафт и 20 охраняемых природных объектов с изменением их границ. При подготовке нормативного правового акта нарушен порядок изменения категории и границ, режима особой охраны особо охраняемых природных территорий, предусмотренный постановлением Правительства Ростовской области от 15 мая 2014 г. N 350, нарушен Областной закон Ростовской области от 3 ноября 2006 г. N 578-ЗС "Об экологической экспертизе в Ростовской области", приказ Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 16 мая 2000 г. N 372, которым утверждено Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной или иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации.

Сотрудники федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования "Южный федеральный университет" (далее - ФГАОУ ВО "Южный федеральный университет") не имели полномочий на проведение работ по оценке воздействия на окружающую среду, не принималось техническое задание на проведение такой оценки, окончательный вариант материалов по оценке воздействия заказчиком не был утвержден, материалы комплексного экологического обследования не заверены подписями лиц, проводивших соответствующие исследования. Материалы комплексного обследования и заключение экологической экспертизы не рассматривают вариант реорганизации системы особо охраняемых природных территорий посредством оставления существующей категории памятников природы с уточнением их границ и восстановлением утраченных природных комплексов. Изменение категории особо охраняемых природных территорий влечет негативные последствия, так как для охраняемых ландшафтов и охраняемых природных объектов в отличие от памятников природы не предусматриваются институт "охранного обязательства", паспортизация, компенсация расходов на обеспечение установленного режима особой охраны, охранные зоны.

Пункт 1.3 Положения о режиме особой охраны охраняемых ландшафтов и охраняемых природных объектов (приложение N 4 к Постановлению N 354) противоречит статье 95 Земельного кодекса Российской Федерации и Областному закону Ростовской области от 28 декабря 2005 г. N 434-ЗС "Об особо охраняемых природных территориях Ростовской области", поскольку не предусматривает изъятие у собственников, арендаторов, землепользователей земельных участков в границах охраняемых ландшафтов и охраняемых природных объектов. Пункт 3.1.20 указанного положения не соответствует требованиям ясности и определенности правового регулирования, поскольку указывает на применение в отношении территории лесных участков охраняемых ландшафтов и охраняемых природных объектов ограничений и запретов, предусмотренных лесным законодательством Российской Федерации, Лесным планом Ростовской области, лесохозяйственными регламентами лесничеств Ростовской области.

Упразднение особо охраняемых природных территорий областного значения возможно в силу постановления Правительства Ростовской области от 15 мая 2014 г. N 350 при наличии ситуации, когда подлежавшие охране природные комплексы и (или) объекты в границах особо охраняемой природной территории утрачены и не могут быть восстановлены либо не нуждаются в особой охране. Административный ответчик упразднение памятников природы обосновал ведением хозяйственной и иной деятельности, которая исключает возможность соблюдения режима особой охраны особо охраняемых природных территорий.

Решением Ростовского областного суда от 9 ноября 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено частично: признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу пункты 1-8 Перечня упраздненных памятников природы Ростовской области (приложение N 5 к Постановлению N 354); пункт 3.1.20 Положения о режиме особой охраны охраняемых ландшафтов и охраняемых природных объектов (приложение N 4 к Постановлению N 354) в части слов "Лесным планом Ростовской области, лесохозяйственными регламентами лесничеств Ростовской области"; на Правительство Ростовской области возложена обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий признанные недействующими пункты 1-8 Перечня упраздненных памятников природы Ростовской области (приложение N 5 к Постановлению N 354). В удовлетворении остальной части требований отказано.

В апелляционном представлении прокурор просит отменить решение суда в части отказа в удовлетворении административного искового заявления, принять новое решение о признании недействующими пунктов 1-3 Постановления N 354, пункта 1.3 Положения о режиме особой охраны охраняемых ландшафтов и охраняемых природных объектов (приложение N 4 к Постановлению N 354). Полагает, что вывод суда о соблюдении Правительством Ростовской области процедуры проведения комплексного экологического обследования особо охраняемых природных территорий и представления его материалов для проведения экологической экспертизы не соответствует обстоятельствам дела. В нарушение пунктов 1.1, 3.1.2 и 3.3.2 Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденного приказом Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 16 мая 2000 г. N 372, организационно-распорядительные документы ФГАОУ ВО "Южный федеральный университет", предоставляющие право инициативной группе ученых проводить работы по оценке воздействия на окружающую среду, не принимались, техническое задание на проведение оценки воздействия на окружающую среду не составлялось, окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду заказчиком не утвержден, что свидетельствует о несоблюдении части 1 статьи 14 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Закон N 174-ФЗ), предписывающей проведение государственной экологической экспертизы при условии соответствия формы и содержания представляемых заказчиком материалов установленному порядку ее проведения. При принятии решения в части отказа в удовлетворении административного иска судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, в решении суда изложены выводы, не соответствующие обстоятельствам дела, неправильно применены нормы материального права.

В апелляционной жалобе Правительство Ростовской области просит отменить решение суда в части удовлетворения заявленных требований, принять новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления отказать в полном объеме. Полагает, что изложенные в решении суда выводы не соответствуют обстоятельствам дела. Материалам комплексного экологического обследования даны две противоположные оценки. Суд, признавая корректность и справедливость проведенной процедуры реорганизации памятников природы в охраняемые ландшафты и охраняемые природные объекты на основе этого обследования, одновременно пришел к выводу о необоснованности упразднения 8 ранее существовавших памятников природы на основе того же комплексного экологического обследования. По итогам обследования памятников природы учеными составлено единое заключение, которым одновременно рекомендовано реорганизовать одни территории и упразднить другие. Материалы обследования прошли государственную экологическую экспертизу, получили необходимые согласования. Административный ответчик обращает внимание, что требования об обязании принять новый правовой акт прокурором не заявлялись. В этой части полагает решение суда неясным и неисполнимым.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения. Правительством Ростовской области представлены возражения на апелляционное представление.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалобы, представления и возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Статьей 58 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее также - Закон N 7-ФЗ) природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной; для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулирует Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее также - Закон N 33-ФЗ).

Согласно пункту 2 статьи 2 Закона N 33-ФЗ с учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий различаются следующие категории указанных территорий: а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники; б) национальные парки; в) природные парки; г) государственные природные заказники; д) памятники природы; е) дендрологические парки и ботанические сады.

При этом в силу пункта 3 указанной статьи законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться и иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения.

Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (пункт 4 статьи 2 Закона N 33-ФЗ).

Согласно статье 25 названного закона памятники природы - это уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношении природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения. Памятники природы могут быть федерального, регионального значения.

Установленный пунктом 1 статьи 27 Закона N 33-ФЗ режим особой охраны территорий памятников природы предусматривает запрет всякой деятельности, влекущей за собой нарушение сохранности памятников природы.

Категории особо охраняемых природных территорий областного и местного значения в Ростовской области определены статьей 2 Областного закона Ростовской области от 28 декабря 2005 г. N 434-ЗС "Об особо охраняемых природных территориях Ростовской области" (далее также - Областной закон N 434-ЗС). К таким территориям отнесены: а) природные парки; б) государственные природные заказники; в) памятники природы; г) дендрологические парки и ботанические сады; д) охраняемые ландшафты; е) охраняемые природные объекты.

При этом под охраняемыми ландшафтами понимаются природные комплексы как естественного, так и искусственного происхождения, имеющие значение для сохранения биологического разнообразия, в том числе редких, находящихся под угрозой исчезновения объектов растительного и животного мира и среды их обитания, а также уникальные природные комплексы, представляющие природоохранную, просветительскую, эстетическую и научную ценность (статья 5 Областного закона N 434-ЗС), под охраняемыми природными объектами - уникальные одиночные природные объекты и уникальные территории, имеющие площадь менее 100,0 гектаров, представляющие научную, просветительскую, культурную и эстетическую ценность (статья 6 того же закона).

Порядок создания, изменения категории, границ, площади, режима особой охраны, упразднение особо охраняемых природных территорий областного значения установлен статьей 9.1 Областного закона N 434-ЗС: решение о создании, об изменении категории, границ, площади, режима особой охраны, упразднении особо охраняемых природных территорий областного значения принимает Правительство Ростовской области на основании материалов комплексного экологического обследования участков территорий, содержащих обоснование принимаемого решения и получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы, при согласовании уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Как следует из материалов дела, постановлением Администрации Ростовской области от 19 октября 2006 г. N 418 (далее также - Постановление N 418) объявлены памятниками природы Ростовской области 69 природных объектов и комплексов, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями областного значения; утверждены границы памятников природы Ростовской области и Положение о режиме охраны памятников природы Ростовской области.

Пунктом 1 оспариваемого Постановления N 354 Постановление N 418 признано утратившим силу, а приложением N 1 к Постановлению N 354 изменена ранее установленная категория особо охраняемых природных территорий областного значения памятники природы Ростовской области на "охраняемые ландшафты" и "охраняемые природные объекты".

Оценив материалы комплексного экологического обследования, подготовленные ФГАОУ ВО "Южный федеральный университет", и заключение государственной экологической экспертизы, суд первой инстанции, руководствуясь приведенными выше правовыми нормами и положениями Порядка организации и функционирования особо охраняемых природных территорий Ростовской области, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 15 мая 2014 г. N 350 (далее также - Постановление N 350), пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований прокурора в части признания недействующими пунктов 1-3 Постановления N 354, поскольку процедура изменения категории особо охраняемых природных территорий областного значения была соблюдена, а Правительство Ростовской области вправе было изменить категорию особо охраняемых природных территорий, при этом действующий с учетом изменений статус объектов позволяет сохранить их охрану.

Вопреки доводам апелляционного представления ФГАОУ ВО "Южный федеральный университет", будучи научной организацией, в соответствии с требованиями Постановления N 350 вправе было выступать инициатором реорганизации особо охраняемых природных территорий областного значения, и подготовить с этой целью материалы обоснования в том числе с использованием данных, полученных при выполнении государственного контракта от 14 апреля 2015 г., заключенного с министерством природных ресурсов и экологии Ростовской области. При этом представленные в названное министерство результаты выполненных работ, включая сведения о памятниках природы Ростовской области и материалы, обосновывающие упразднение или реорганизацию памятников природы, не противоречат материалам, представленным на государственную экологическую экспертизу в соответствии с положениями Закона N 174-ФЗ.

Изложенные в апелляционном представлении ссылки на нарушения Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденного приказом Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 16 мая 2000 г. N 372, основанием для отмены решения являться не могут, поскольку ФГАОУ ВО "Южный федеральный университет" материалы комплексного экологического обследования готовило самостоятельно.

Судом достоверно установлено, что реорганизация особо охраняемых природных территорий, перечисленных в приложении N 1 к Постановлению N 354, не является произвольной. Как видно из доказательств по делу, проверенных и оцененных судом по правилам статьи 84 КАС РФ, варианты реорганизации (преобразования в охраняемые ландшафты и охраняемые природные объекты) научно обосновывались в материалах комплексного экологического обследования, одобренного и рекомендованного для дальнейшей реализации экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, утвержденной приказом министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области от 25 ноября 2016 г. N 6-ГЭ, в состав которой включены эксперты, обладающие научными и (или) практическими познаниями по рассматриваемому вопросу.

Судебная коллегия не находит противоречий в выводах суда первой инстанции, отказавшего в удовлетворении требований относительно незаконности преобразования особо охраняемых природных территорий и признавшего не действующим Постановление N 354 в части упразднения памятников природы Ростовской области по перечню согласно приложению N 5.

Согласно пункту 3.2 Постановления N 350 основанием для упразднения особо охраняемой природной территории является ситуация, при которой подлежавшие особой охране природные комплексы и (или) объекты в границах особо охраняемой природной территории утрачены и не могут быть восстановлены либо не нуждаются в особой охране.

Соблюдение в целом при подготовке и принятии оспариваемого нормативного правового акта процедуры изменения категории особо охраняемых природных территорий областного значения не исключает установленного судом первой инстанции факта отсутствия надлежащего обоснования данных об утрате перечисленных в приложении N 5 к Постановлению N 354 объектов и невозможности их восстановления. При этом суд правомерно руководствовался показаниями свидетелей - представителей научного сообщества.

Доводы апелляционного представления относительно несогласия с отказом суда в признании недействующим пункта 1.3 Положения о режиме особой охраны охраняемых ландшафтов и охраняемых природных объектов (приложение N 4 к Постановлению N 354) подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании норм материального права.

Установленный оспариваемым пунктом режим охраны ландшафтов и охраняемых природных объектов без изъятия расположенных в их границах земельных участков у собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов, обладателей сервитута соотносится как с положениями действующего земельного законодательства (статья 95 Земельного кодекса Российской Федерации), так и Закона N 33-ФЗ.

Доводы апелляционной жалобы Правительства Ростовской области о том, что требования об обязании принять новый правовой акт прокурором не заявлялись, а в соответствующей части решение суда является неясным и неисполнимым, подлежат отклонению.

Согласно части 4 статьи 216 КАС РФ в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части.

По смыслу указанной нормы соответствующее правомочие суда при принятии судебного постановления не зависит от того, заявлялись ли соответствующие требования административным истцом.

Учитывая приведенное процессуальное регулирование, Судебная коллегия соглашается с выводом судебного решения о возложении обязанности на административного ответчика по принятию нормативного правового акта, заменяющего признанные недействующими пункты 1-8 Перечня упраздненных памятников природы Ростовской области (приложение N 5 к Постановлению N 354), в целях обеспечения стабильности правоотношений, основанных на их применении.

В рассматриваемом деле недостаточная правовая урегулированность публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, обусловлена тем, что постановление Администрации Ростовской области от 19 октября 2006 г. N 418, которым перечисленные в пунктах 1-8 Перечня упраздненных памятников природы Ростовской области (приложение N 5 к Постановлению N 354) объекты объявлены памятниками природы, утратило силу.

При этом Правительство Ростовской области не лишено возможности обратиться в порядке статьи 185 КАС РФ с заявлением о разъяснении решения в случае, если оно вызывает у него неясности.

Судебная коллегия полагает, что обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Основания для отмены решения суда в апелляционном порядке, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отсутствуют.

С учетом изложенного Судебная коллегия, исследовав представленные материалы административного дела, проверив и оценив собранные доказательства в их совокупности, основываясь на правовом анализе приведенного федерального законодательства, не находит оснований для отмены решения суда.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ростовского областного суда от 9 ноября 2017 г. оставить без изменения, апелляционное представление прокурора Ростовской области и апелляционную жалобу Правительства Ростовской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.