Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 12 апреля 2018 г. N АПЛ18-104 Решение суда об отказе в иске об оспаривании в части приказов Минкультуры РФ от 8 июня 2016 г. N 1279 "О включении выявленного объекта культурного наследия - достопримечательное место "Древний г. Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита" (г. Севастополь) в единый государственный реестр объектов культурного наследия народов РФ в качестве объекта культурного наследия федерального значения..." и от 12 августа 2016 г. N 1864 "Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия..." оставлено без изменения

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 12 апреля 2018 г. N АПЛ18-104

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Меркулова В.П.

при секретаре Горбачевой Е.А.

с участием прокурора Коробкова Е.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Чередниченко Яны Игоревны о признании не действующими в части приказов Министерства культуры Российской Федерации от 8 июня 2016 г. N 1279 "О включении выявленного объекта культурного наследия - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита" (город Севастополь) в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия федерального значения, а также об утверждении границ его территории" и от 12 августа 2016 г. N 1864 "Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита", расположенного в городе Севастополе"

по апелляционной жалобе Чередниченко Я.И. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 15 января 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя административного истца Мосура М.Ю., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя Министерства культуры Российской Федерации Зайцевой Е.В., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила:

приказом Министерства культуры Российской Федерации (далее - Минкультуры России) от 8 июня 2016 г. N 1279 "О включении выявленного объекта культурного наследия - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита" (город Севастополь) в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия федерального значения, а также об утверждении границ его территории" (далее - Приказ N 1279), зарегистрированным в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) 24 июня 2016 г., регистрационный номер 42632, и размещенным на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru 27 июня 2016 г., выявленный объект культурного наследия - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита" (город Севастополь) включен в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия федерального значения (далее - Достопримечательное место).

В приложении к данному приказу содержится описание границ территории Достопримечательного места.

Приказом Минкультуры России от 12 августа 2016 г. N 1864 "Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита", расположенного в городе Севастополе" (далее - Приказ N 1864), зарегистрированным в Минюсте России 26 сентября 2016 г., регистрационный номер 43800, и размещенным на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru 28 сентября 2016 г., утверждены требования к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории Достопримечательного места (приложение N 1) и их карта (схема) (приложение N 2). Приложение N 1 устанавливает общие требования к осуществлению деятельности в границах территории Достопримечательного места, а также режимы Р-1, Р-2, Р-3 и Р-4. В приложении N 2 содержатся условные обозначения, карта (схема) требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории Достопримечательного места, координаты характерных (поворотных) точек к карте (схеме).

Согласно пункту 19 приложения N 1 к Приказу N 1864 режим Р-3 подразделяется на 4 регламентных участка Р-3-1, Р-3-2, Р-3-3 и Р-3-4.

В регламентном участке Р-3-3 выделены участки Л-20-Л-44 (пункт 27).

В границах регламентного участка Р-3-3 разрешается: проведение археологических разведок и раскопок; консервация, реставрация, музеефикация; проведение природоохранных мероприятий; проведение традиционной сельскохозяйственной деятельности; ремонт, реконструкция существующих строений; реорганизация участков с изменением функционального назначения в соответствии с требованиями градостроительного регламента; ограниченное строительство объектов рекреационного назначения, объектов, связанных с сельскохозяйственным использованием территории, при условии сохранения ландшафтных и планировочных особенностей местности; сохранение ценных элементов ландшафта, склонов, ценных фрагментов участков лесонасаждений (подпункты 28.1-28.7 пункта 28).

В пункте 29 определены архитектурно-планировочные параметры для участков Л-20-Л-44, согласно которым на участке Л-30 запрещается возводить капитальные здания и сооружения и допускаются природно-познавательный туризм, обеспечение научной деятельности (проведение научной и селекционной работы), ведение лесного хозяйства.

Чередниченко Я.И. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просила признать не действующими Приказ N 1279 в части наложения координат Достопримечательного места на принадлежащие ей на праве собственности земельные участки N 261 БХ, 262 БХ, 265 БХ, 266 БХ, 269 БХ, 273 БХ (расположены по адресу: г. Севастополь, Балаклавский район, в границах землепользования СТ "Благодатный") и Приказ N 1864 в части включения этих земельных участков в регламентный участок Р-3-3 под номером Л-30. В обоснование заявления ссылалась на противоречие оспариваемых нормативных правовых актов статьям 35, 36 Конституции Российской Федерации, статьям 209, 260 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 77, 78 Земельного кодекса Российской Федерации.

В административном исковом заявлении указано, что названные земельные участки относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - для ведения индивидуального садоводства. С ноября 2012 г. по май 2013 г. в Управлении градостроительства и архитектуры Севастопольской городской государственной администрации Чередниченко Я.И. получила строительные паспорта на строительство садовых домиков на этих земельных участках. В настоящее время на участках N 269 БХ и 273 БХ находится объект незавершенного строительства, поставленный на кадастровый учет в Управлении государственной регистрации права и кадастра Севастополя (кадастровый номер ...) в соответствии с законодательством Российской Федерации, а на остальных участках выполнены работы по заливке фундамента для дальнейшего строительства садовых домиков. Приказ N 1279 и Приказ N 1864, включившие принадлежащие административному истцу земельные участки в состав территории Достопримечательного места, устанавливают ограничения по их использованию в соответствии с целевым назначением (ведение индивидуального садоводства и размещение садовых домиков), нарушают права, свободы и законные интересы Чередниченко Я.И. как собственника имущества, поскольку лишают ее права продолжать строительные работы по устройству садовых домиков на основании ранее полученных строительно-разрешительных документов. Кроме того, Правилами определения границ зон охраняемых объектов и согласования градостроительных регламентов для таких зон, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 2006 г. N 384, предусмотрено, что расстояние от границ земельного участка, на котором расположены охраняемые объекты, до границ зоны не должно превышать 1 километр, в то время как земельные участки административного истца находятся на расстоянии более 2 километров от крепости Чембало.

Минкультуры России и Минюст России возражали против удовлетворения административного искового заявления, указав, что оспариваемые в части приказы изданы федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, соответствуют законодательству Российской Федерации и прав административного истца не нарушают.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 15 января 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления Чередниченко Я.И. отказано.

В апелляционной жалобе Чередниченко Я.И., не согласившись с таким решением, просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Полагает, что основаниями для отмены решения суда первой инстанции в апелляционном порядке являются неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, недоказанность установленных судом обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, выразившееся в неприменении закона, подлежащего применению.

В возражениях на апелляционную жалобу Минкультуры России просит в ее удовлетворении отказать, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным ввиду доказанности установленных судом обстоятельств, имеющих значение для дела, соответствия выводов суда, изложенных в решении, этим обстоятельствам.

Минюст России в отзыве на апелляционную жалобу поддержал свою позицию, изложенную в письме от 20 декабря 2017 г. N 01-158515/17, о том, что Приказ N 1279 и Приказ N 1864 изданы уполномоченным органом государственной власти в пределах предоставленной ему компетенции и согласуются с нормами Земельного кодекса Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. По настоящему административному делу такое основание для признания частично недействующими Приказа N 1279 и Приказа N 1864 отсутствует.

Как правильно установлено судом первой инстанции, территория древнего города Херсонес Таврический находится под государственной охраной с 1978 г. Постановлением Совета Министров Украинской ССР от 31 января 1978 г. N 77 на базе Херсонесского историко-археологического музея, комплекса архитектурно-археологических и историко-культурных памятников Севастополя (Гераклейского полуострова), городов Балаклавы и Инкермана создан "Херсонесский государственный историко-археологический заповедник".

В дальнейшем постановлением Кабинета Министров Украины от 8 февраля 1994 г. N 77 заповедник передан в общегосударственную собственность с отнесением его к сфере управления Министерства культуры Украины, а Указом Президента Украины от 11 октября 1994 г. N 587/94 "О национальных заведениях культуры" ему присвоен статус национального (Национальный заповедник "Херсонес Таврический").

Постановлением Кабинета Министров Украины от 3 сентября 2009 г. N 928 "О занесении объекта культурного наследия национального значения в Государственный реестр недвижимых памятников Украины" территория древнего города Херсонес Таврический включена в Государственный реестр недвижимых памятников Украины как памятник культурного наследия.

23 июня 2013 г. памятник культурного наследия "Древний город Херсонес Таврический и его Хора" включен в Список всемирного наследия Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) на 37-й сессии Комитета всемирного наследия (решение 37 COM 8В.40). Этим решением также утверждена схема границ территории и буферной зоны объекта всемирного наследия.

18 марта 2014 г. Российская Федерации и Республика Крым подписали Договор о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов, ратифицированный Федеральным законом от 21 марта 2014 г. N 36-ФЗ "О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов".

По данному договору Республика Крым считается принятой в Российскую Федерацию с даты его подписания. Со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым в составе Российской Федерации образуются новые субъекты - Республика Крым и город федерального значения Севастополь. Законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации действуют на территории Республики Крым и города федерального значения Севастополь со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации (пункт 1 статьи 1, статья 2, пункт 1 статьи 9).

Аналогичные положения содержатся в части 3 статьи 1, части 1 статьи 2 и части 1 статьи 23 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя".

Список всемирного наследия ЮНЕСКО составляется, обновляется и публикуется Комитетом всемирного наследия во исполнение пункта 2 статьи 11 Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия (заключена в г. Париже 16 ноября 1972 г.), ратифицированной Указом Президиума Верховного Совета СССР от 9 марта 1988 г. N 8595-XI "О ратификации Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия".

Российская Федерация, являющаяся правопреемником СССР по обязательствам, вытекающим из заключенных им международных соглашений, осуществляет меры по обеспечению, выявлению, охране, сохранению, популяризации и передаче будущим поколениям объектов культурного и природного наследия.

Отношения, возникающие в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон об объектах культурного наследия) (подпункт 1 статьи 1).

Согласно преамбуле этого закона государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Поручением Президента Российской Федерации от 14 августа 2014 г. N Пр-2337 Правительству Российской Федерации совместно с Администрацией Президента Российской Федерации и органами исполнительной власти г. Севастополя было предписано обеспечить сохранность объекта всемирного наследия "Древний город Херсонес Таврический и его Хора" в соответствии с требованиями ЮНЕСКО.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 2015 г. N 1721-р объект культурного наследия "Древний город Херсонес Таврический" (г. Севастополь) отнесен к объектам культурного наследия федерального значения, включенным в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее также - Реестр), а Минкультуры России поручено осуществить в установленном порядке регистрацию указанного объекта культурного наследия федерального значения в Реестре.

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 октября 2015 г. N 1974-р государственное бюджетное учреждение культуры города Севастополя "Национальный заповедник "Херсонес Таврический", созданное на основании постановления Правительства Севастополя от 11 декабря 2014 г. N 569 "О создании учреждений культуры города Севастополя", принято в федеральную собственность и переименовано в федеральное государственное бюджетное учреждение культуры "Государственный историко-археологический музей-заповедник "Херсонес Таврический". Позднее приказом Минкультуры России от 22 января 2016 г. N 232 оно включено в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 августа 2016 г. N 1653-р объект культурного наследия федерального значения "Древний город Херсонес Таврический" (г. Севастополь) включен в перечень отдельных объектов культурного наследия федерального значения, полномочия по государственной охране которых осуществляются Минкультуры России, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. N 759-р.

Законом об объектах культурного наследия определено, что утверждение границы территории объекта культурного наследия федерального значения, включаемого в Реестр, установление требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места федерального значения, ограничений использования лесов, требований к градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места федерального значения, включая требования к видам разрешенного использования земельных участков, к хозяйственной деятельности на земельных участках в границах территории достопримечательного места федерального значения, отнесены к компетенции федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (пункт 5 статьи 3.1, пункт 3 статьи 5.1, пункт 2 статьи 56.4).

В силу Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. N 590, таким органом является Минкультуры России, которое принимает на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации нормативные правовые актов по вопросам установления характера использования территории достопримечательного места, представляющего собой объект культурного наследия федерального значения, ограничений на использование этой территории и требований к хозяйственной деятельности, проектированию и строительству на территории указанного достопримечательного места, утверждает границы и режимы использования территорий объектов культурного наследия федерального значения, осуществляет ведение Реестра (пункты 1, 5.2.29, 5.3.7, 5.4.3).

При издании Приказа N 1279 и Приказа N 1864 были соблюдены требования Правил раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. N 851, Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009.

Проекты оспариваемых в части приказов были размещены Минкультуры России на официальном сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" с 1 по 15 марта 2016 г. для публичного обсуждения, а с 1 по 7 марта 2016 г. - в целях проведения независимой антикоррупционной экспертизы. В названные сроки замечаний и предложений по ним не поступало.

Приказ N 1279 и Приказ N 1864 в установленном порядке зарегистрированы в Минюсте России и опубликованы для всеобщего сведения.

С учетом изложенного суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что названные приказы приняты уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением процедуры принятия, формы и правил введения в действие.

Пунктом 1 статьи 18 Закона об объектах культурного наследия предусмотрено, что после принятия решения о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия региональный орган охраны объектов культурного наследия обеспечивает проведение государственной историко-культурной экспертизы.

В статье 28 названного закона определены цели проведения историко-культурной экспертизы, к числу которых отнесены, в частности, обоснование включения объекта культурного наследия в реестр; определение категории историко-культурного значения объекта культурного наследия; установление требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места; установление границ территорий зон охраны объекта культурного наследия, особых режимов использования земель в границах зон охраны объекта культурного наследия; установление требований к градостроительным регламентам в границах территорий зон охраны объекта культурного наследия, в границах территории достопримечательного места.

Разработка проектов границ территории объекта культурного наследия в виде достопримечательного места "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита" осуществлялись ОАО "Межрегиональный центр независимой историко-культурной экспертизы" во исполнение государственного контракта от 14 мая 2015 г. N 2003-01-41/12-15.

Из материалов административного дела усматривается, что в рамках реализации положений статей 28-32 Закона об объектах культурного наследия с 15 сентября 2015 г. по 23 октября 2015 г. была проведена государственная историко-культурная экспертиза, по результатам которой комиссией из трех аттестованных экспертов составлены: акт государственной историко-культурной экспертизы, обосновывающий включение объекта "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита" в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия федерального значения в виде достопримечательного места; акт государственной историко-культурной экспертизы, обосновывающий принятие решения установления разработанных требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита", расположенного по адресу: Российская Федерация, г. Севастополь, включаемого в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия федерального значения в виде достопримечательного места.

Приведенные акты государственной историко-культурной экспертизы 23 ноября 2015 г. были размещены на официальном сайте Минкультуры России www.mkrf.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для общественного обсуждения, что согласуется с требованиями пункта 4 статьи 32 Закона об объектах культурного наследия и Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. N 569. При проведении общественного обсуждения замечаний на названные акты не поступило.

Следовательно, государственная историко-культурная экспертиза Достопримечательного места проводилась в соответствии с нормами действующего законодательства. Заключения экспертов содержат обоснование целесообразности включения выявленного объекта культурного наследия в Реестр, а также обоснование границ территории объекта, вида, категории историко-культурного значения и предмета охраны данного объекта.

Согласно пунктам 2, 3 статьи 32 Закона об объектах культурного наследия в случае несогласия с заключением историко-культурной экспертизы соответствующий орган охраны объектов культурного наследия по собственной инициативе либо по заявлению заинтересованного лица вправе назначить повторную экспертизу в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. В случае несогласия с решением соответствующего органа охраны объектов культурного наследия физическое или юридическое лицо может обжаловать это решение в суд.

Поскольку до настоящего времени решение органа охраны объектов культурного наследия, касающееся заключения государственной историко-культурной экспертизы Достопримечательного места, в установленном порядке не обжаловано и не отменено, утверждение в апелляционной жалобе о том, что экспертной группой не были учтены фактические данные о земельных участках, принадлежащих физическим лицам, само по себе не может служить поводом для признания приказов N 1279 и 1864 частично недействующими.

Довод апелляционной жалобы о том, что оспариваемые приказы лишают Чередниченко Я.И. права в полной мере распоряжаться и пользоваться принадлежащими ей земельными участками, поскольку вводят запрет строительства на этих участках капитальных зданий и сооружений, в том числе садовых домиков, не влияет на законность вынесенного решения.

В силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Статьей 5 Закона об объектах культурного наследия предусмотрено, что земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в Реестр, относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и данным законом.

Пунктом 10 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными статьями 94-100 этого кодекса.

Правовой режим земель историко-культурного назначения регламентирован статьей 99 названного кодекса. Так, к землям историко-культурного назначения относятся в том числе земли достопримечательных мест (пункт 1). Земли историко-культурного назначения используются строго в соответствии с их целевым назначением. Изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются (пункт 2). Земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются, за исключением случаев, установленных законодательством. На отдельных землях историко-культурного назначения, в том числе землях объектов культурного наследия, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность (пункт 3). В целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры (пункт 4).

Исходя из приведенных норм владение, пользование и распоряжение земельными участками в границах (и вне границ) населенных пунктов, расположенных на территории объекта культурного наследия, должно осуществляться с учетом установленных законом ограничений и целевого назначения.

Особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, устанавливаемый в охранной зоне объекта культурного наследия, имеет целью защиту конституционно значимых ценностей и обеспечение сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории и не затрагивает существо конституционных гарантий защиты собственности, закрепленных в статьях 17, 35 и 40 Конституции Российской Федерации.

Градостроительный кодекс Российской Федерации выделяет зоны с особыми условиями использования территорий, к числу которых отнесены зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (подпункт 4 статьи 1, подпункт 10 статьи 2).

Таким образом, ограничения по использованию земельных участков, расположенных в границах территории Достопримечательного места, установлены Минкультуры России в соответствии с требованиями законодательства об охране объектов культурного наследия, земельного, градостроительного законодательства Российской Федерации. Данное обстоятельство свидетельствует об отсутствии нарушения прав и свобод административного истца, в том числе права собственности на земельные участки, гарантированного статьей 36 Конституции Российской Федерации.

Архитектурно-планировочные параметры для участков Л-20-Л-44, определенные в пункте 29 приложения N 1 к Приказу N 1864, подлежат применению в отношении деятельности, которая может осуществляться после введения в действие данного нормативного правового акта, не предполагают изменения установленного пунктом 28 режима использования земель таких участков и не являются основанием прекращения права собственности на объекты недвижимого имущества, расположенные в границах территории Достопримечательного места.

Довод апелляционной жалобы о противоречии Приказа N 1279 и Приказа N 1864 приказу Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 г. N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" не может быть признан обоснованным, так как нормативные правовые акты, оспариваемые в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, проверяются судом на соответствие лишь нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оспариваемые в части Приказ N 1279 и Приказ N 1864 не противоречат, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал административному истцу в удовлетворении заявленного требования.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 15 января 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Чередниченко Яны Игоревны - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.В. Манохина

Члены коллегии

В.Ю. Зайцев

В.П. Меркулов