Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 апреля 2018 г. N 117-АПГ18-3 Решение суда об удовлетворении иска о признании не действующим в части Закона города Севастополя от 3 июня 2014 г. N 22-ЗС "О денежном содержании государственных гражданских служащих города Севастополя" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 апреля 2018 г. N 117-АПГ18-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменков В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.

при секретаре Горенко А. А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора города Севастополя о признании недействующим в части Закона города Севастополя от 3 июня 2014 г. N 22-ЗС "О денежном содержании государственных гражданских служащих города Севастополя" по апелляционной жалобе Правительства города Севастополя на решение Севастопольского городского суда от 27 декабря 2017 г., которым заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Переслегиной Е.П., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Закон от 3 июня 2014 г. N 22-ЗС "О денежном содержании государственных гражданских служащих города Севастополя" (далее - Закон о денежном содержании), опубликованный 7 июня 2014 г. в газете "Севастопольские известия", N 49-50 (1671), определяет систему денежного содержания государственных гражданских служащих города Севастополя.

Статья 11 названного закона содержит нормы о финансировании расходов на выплату денежного содержания гражданских служащих, устанавливая в части 2 какие средства для выплаты (в расчёте на год) предусматриваются при формировании фонда оплаты труда гражданских служащих сверх суммы средств, направляемых для выплаты должностных окладов.

Так согласно пунктам 1-3, 7 и 8 предусматриваются средства для выплаты оклада за классный чин - в размере трёх должностных окладов; ежемесячной надбавки за выслугу лет - в размере двух должностных окладов; ежемесячной надбавки за особые условия - в размере шести должностных окладов; единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска - в размере одного оклада денежного содержания; материальной помощи - в размере одного оклада денежного содержания соответственно.

Первый заместитель прокурора города Севастополя обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими со дня вступления решения суда в законную силу приведённых региональных правовых предписаний ввиду их несоответствия положениям статей 4, 50 и 51 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 79-ФЗ).

По мнению административного истца, установленная Законом о денежном содержании система денежного содержания государственных гражданских служащих города Севастополя не соответствует модели, предусмотренной федеральным законодательством, следовательно, нарушает принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации.

Решением Севастопольского городского суда от 27 декабря 2017 г. административное исковое заявление прокурора удовлетворено.

Правительство города Севастополя, привлечённое к участию в деле в качестве заинтересованного лица, в апелляционной жалобе ставит вопрос об отмене решения суда, ссылаясь на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для административного дела.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокурором города Севастополя представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для её удовлетворения.

Проанализировав содержание оспариваемых прокурором норм и сопоставив их с федеральным законодательством, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу об обоснованности заявленных требований.

Согласно подпункту 1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопроса материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и государственных учреждений субъекта Российской Федерации, в том числе вопросов оплаты труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем, как указано в абзаце втором пункта 1 статьи 3 этого же закона, не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации, включая правовое регулирование вопросов оплаты труда государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, так же как и федеральных государственных гражданских служащих, установлены Федеральным законом N 79-ФЗ, в силу пункта 2 статьи 4 которого одним из принципов гражданской службы является принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", подразделяя государственную гражданскую службу на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации (пункт 2 статьи 2), также к одному из основных принципов построения и функционирования системы государственной службы относит единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы (пункт 1 статьи 3).

Федеральный законодатель в статье 13, находящейся в главе 3 о правовом положении (статусе) гражданского служащего Федерального закона N 79-ФЗ, даёт единое понятие гражданского служащего независимо от уровня гражданской службы. Это гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получающий денежное содержание за счёт средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.

Оплата труда гражданских служащих урегулирована главой 10 названого закона, в статье 50 которой содержатся правовые предписания общие для федеральных гражданских служащих и гражданских служащих субъектов Российской Федерации, касающиеся вопросов денежного содержания, являющегося основным средством материального обеспечения гражданского служащего и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы, о его составных частях (часть 1).

Структура денежного содержания гражданского служащего установлена частью 2 этой же статьи: месячный оклад в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы (должностной оклад), месячный оклад в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы (оклад за классный чин), которые составляют оклад месячного денежного содержания (оклад денежного содержания), а также ежемесячные и иные дополнительные выплаты (дополнительные выплаты), к числу которых частью 5 данной статьи отнесены в том числе ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе, за особые условия гражданской службы, единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь.

В пунктах 1-3 и 7 части 2 статьи 51 Федерального закона N 79-ФЗ указано, что при формировании фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих сверх суммы средств, направляемых для выплаты должностных окладов, предусматриваются следующие средства для выплаты (в расчёте на год) оклада за классный чин - в размере четырёх должностных окладов; ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе - в размере трёх должностных окладов; ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия гражданской службы - в размере четырнадцати должностных окладов; единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальной помощи - в размере трёх окладов денежного содержания.

Право перераспределять средства фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих между выплатами, предусмотренными частью 2 названной выше статьи, федеральный законодатель закрепил за представителем нанимателя, каковым в силу пункта 2 статьи 1 поименованного выше закона является руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации (часть 4 статьи 51).

При этом частью 7 названной статьи определено, что порядок формирования фонда оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и фонда оплаты труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, устанавливается законодательством субъекта Российской Федерации с учётом положений данной статьи.

Исходя из приведённых правовых предписаний суд пришёл к верному выводу о том, что федеральный законодатель не наделил законодателя субъектов Российской Федерации полномочиями при формировании фонда оплаты труда сверх суммы средств, направляемых для выплаты должностных окладов, изменять количество должностных окладов, сумма которых определяет размер иных выплат, входящих в структуру денежного содержания гражданского служащего.

Ввиду того, что в пунктах 1-3, 7 и 8 части 2 статьи 11 Закона о денежном содержании предусмотрено меньшее количество должностных окладов, необходимых для формирования фонда оплаты труда сверх сумм средств, направляемых для выплаты должностных окладов, чем частью 2 статьи 51 Федерального закона N 79-ФЗ, суд первой инстанции правильно констатировал, что оспариваемые региональные нормы нарушают установленный Федеральным законом N 79-ФЗ принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации, не соответствуют названному закону и законно признал их недействующими.

Доводы апелляционной жалобы не свидетельствуют о неправильности выводов суда по существу спора, основаны на неверном толковании норм материального права и не влекут отмену обжалуемого судебного акта.

С учётом положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд первой инстанции верно распределил бремя доказывания между сторонами, обстоятельства, имеющие значение для данного административного дела, определены правильно.

Утверждение, содержащееся в апелляционной жалобе, о необоснованном отказе суда первой инстанции в привлечении к участию в деле Департамента финансов города Севастополя, осуществляющего функции финансового обеспечения государственной службы, несостоятельно, поскольку согласно требованиям статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное дело об оспаривании нормативного правового акта рассматривается судом с участием лиц, обратившихся в суд с административным исковым заявлением, и представителей органа государственной власти, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт.

Довод о наличии положительной экспертизы Контрольно-счётной палаты города Севастополя в отношении оспариваемого законодательного акта не имеет правового значения для рассмотрения данного дела.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловным основанием для отмены решения, судом первой инстанции не допущено.

С учётом изложенного, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Севастопольского городского суда от 27 декабря 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства города Севастополя - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Зинченко И.Н.