Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 апреля 2018 г. N 14-АПГ18-4 Решение суда об отказе в иске о признании не действующим в части решения Воронежской городской Думы от 19 декабря 2008 г. N 422-II "Об утверждении Генерального плана городского округа город Воронеж" (в ред. решения Воронежской городской Думы от 24 декабря 2014 г. N 1694-III) оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 апреля 2018 г. N 14-АПГ18-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д., Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Кузьменко Валерия Васильевича о признании не действующим решения Воронежской городской Думы от 19 декабря 2008 г. N 422-II "Об утверждении Генерального плана городского округа город Воронеж" (в редакции решения Воронежской городской Думы от 24 декабря 2014 г. N 1694-III) в части

по апелляционной жалобе Кузьменко В.В. на решение Воронежского областного суда от 12 января 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Кузьменко В.В. по доверенности Черного И.С., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Кузьменко В.В. обратился в Воронежский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим решение Воронежской городской Думы от 19 декабря 2008 г. N 422-II "Об утверждении Генерального плана городского округа город Воронеж" в редакции решения Воронежской городской Думы от 24 декабря 2014 г. N 1694-III (далее также - генеральный план) в части отнесения в графической части генерального плана земельного участка, расположенного по адресу: г. ...

- к природно-рекреационной зоне "Зона зеленых насаждений специального назначения".

Как установлено судом и следует из материалов дела, Кузьменко В.В. является собственником доли земельного участка с кадастровым номером ... площадью 991 кв.м, категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - индивидуальное жилищное строительство, расположенный по адресу: ...

Решением Воронежского областного суда от 12 января 2018 г. в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе Кузьменко В.В. просит отменить решение суда и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований. По мнению подателя жалобы, суд первой инстанции не дал надлежащую оценку всем доводам административного истца и сделал неправомерный вывод о соблюдении процедуры подготовки изменений генерального плана и доказанности объективно обусловленного общественного интереса, с учетом которого земельный участок отнесен к рекреационной зоне. Указывает, что вывод суда о нахождении земельного участка в санитарно-защитной зоне железной дороги не основан на имеющихся в деле доказательствах. Также полагает, что в результате применения нормативного правового акта в оспариваемой части собственники земельного участка фактически лишены возможности использовать его в соответствии с целевым назначением без получения равнозначного возмещения со стороны муниципальных органов.

Прокурором, участвующим в деле, и Воронежской городской Думой представлены возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1 части 1 статьи 8, пункту 3 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Решением Воронежской городской Думы от 19 декабря 2008 г. N 422-II утвержден генеральный план городского округа город Воронеж на период до 2020 г. Решение официально опубликовано в периодическом печатном издании "Воронежский курьер" за 20 января 2009 г. N 5.

В генеральный план городского округа неоднократно вносились изменения и дополнения.

Оспариваемое положение графической части генерального плана действует в редакции решения Воронежской городской Думы от 24 декабря 2014 г. N 1694-III, официально опубликованного в газете "Берег" за 13 января 2015 г. N 1.

Содержание генерального плана городского округа, порядок его подготовки и утверждения, особенности согласования проекта генерального плана городского округа предусмотрены статьями 9, 23, 24 и 25 ГрК РФ. Процедура внесения изменений в генеральный план является идентичной процедуре принятия генерального плана.

Подготовка генерального плана городского округа предусматривает осуществление ряда последовательных процедур, к которым относятся принятие решения главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений; обязательное согласование проекта в соответствии со статьей 25 названного кодекса; обязательное рассмотрение проекта на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 этого же кодекса; принятие решения представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением (статья 24 ГрК РФ).

Исследовав и оценив представленные в дело доказательства применительно к нормам статей 24, 25, 28 ГрК РФ, суд первой инстанции сделал правомерный вывод, что нормативный правовой акт, положения которого оспариваются в деле, принят Воронежской городской Думой в пределах имеющихся полномочий, порядок его подготовки, принятия, опубликования, введения в действие соблюден; принятию акта предшествовало проведение публичных слушаний, организованных с учетом требований законодательства; в оспариваемой части он не противоречит актам, имеющим большую юридическую силу.

Не может быть принят во внимание довод апелляционной жалобы о нарушении порядка проведения публичных слушаний, поскольку не утвержден порядок уведомления об их проведении правообладателей земельных участков.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений статьи 28 ГрК РФ (часть 2 статьи 28 ГрК РФ).

Законом Воронежской области от 7 июля 2006 г. N 61-ОЗ "О регулировании градостроительной деятельности в Воронежской области", Уставом городского округа город Воронеж, утвержденным постановлением Воронежской городской Думы от 27 октября 2004 г. N 150-1, Положением о порядке организации и проведения публичных слушаний в городском округе город Воронеж, утвержденным решением Воронежской городской Думы от 26 октября 2005 г. N 170-II, не установлено особенностей уведомления правообладателей земельных участков о проведении публичных слушаний, в связи с чем действует общий порядок оповещения.

Согласно части 3 статьи 28 ГрК РФ в случае внесения изменений в генеральный план в отношении части территории поселения или городского округа публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах территории поселения или городского округа, в отношении которой осуществлялась подготовка указанных изменений.

В данном случае судом установлено и подтверждается материалами дела, что изменение оспариваемой графической части генерального плана касалось только изменения наименования рекреационной зоны, ее границы не изменялись, и не изменялось функциональное назначение этой территории.

Так, графическая часть генерального плана в редакции, утвержденной решением от 19 декабря 2008 г. N 422-II, предусматривала отнесение спорного земельного участка к рекреационной зоне "Зона зеленых насаждений общего и специального назначения".

Согласно графической части генерального плана в редакции решения от 24 декабря 2014 г. N 1694-III земельный участок находится на территории рекреационной зоны "Зона зеленых насаждений специального назначения (Р6). При этом функциональное назначение данной территории не изменялось. Ранее в соответствии с документами территориального планирования, действовавшими до принятия Воронежской городской Думой решения N 422-II, упомянутый земельный участок находился в пределах зоны "Магистральные дороги и улицы (существующие и проектируемые)".

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт не затрагивал вопросы изменения функциональной зоны, связанные с использованием жилых домов.

Судебная коллегия соглашается с суждением суда со ссылкой на положения части 12 статьи 9 ГрК РФ о том, что утверждение в генеральном плане границ функциональных зон не влечет изменения правового режима земельных участков.

При этом в целях сохранения баланса публичных и частных интересов федеральный законодатель допускает возможность использования земельных участков или объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (часть 8 статьи 36 ГрК РФ).

Вопреки доводам апелляционной жалобы судом дана оценка наличию объективного общественного интереса, послужившего основанием для установления функциональной зоны зеленых насаждений специального назначения. Так, судом установлено, что спорный земельный участок находится в непосредственной близости (28 м) от полосы отвода железной дороги, в связи с чем территория спорного земельного участка отнесена к рекреационной зоне с целью создания защитного барьера между железной дорогой и жилой застройкой, предусмотренной соответствующей функциональной зоной генерального плана. При оценке данного обстоятельства суд привел нормы постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов". При этом решение суда не содержит вывода о нахождении спорного земельного участка в санитарно-защитной зоне железной дороги.

Доводы апелляционной жалобы о том, что суд не проверил соответствие оспариваемых нормативных положений нормам статей 1, 24 ГрК РФ, региональным и местным нормативам градостроительного проектирования, Положению о территориальном планировании городского округа город Воронеж, утвержденному оспариваемым нормативным правовым актом, опровергается материалами дела.

Суд проанализировал положения указанных норм в их взаимной связи и системном толковании, и правомерно указал, что положения градостроительного законодательства не ставят возможность разработки генерального плана и его корректировки в зависимость от наличия или отсутствия прав на земельные участки в границах территории, которую затрагивает генеральный план, и не содержат требований в обязательном порядке учитывать фактическое использование земельных участков при разработке и утверждении плана. Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию развития города и условия формирования среды жизнедеятельности.

С учетом изложенного Судебная коллегия полагает решение суда законным и обоснованным. Доводы, приведенные в апелляционной жалобе, не содержат сведений о нарушениях, которые могли бы являться основанием для отмены вынесенного по делу решения.

Руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Воронежского областного суда от 12 января 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Кузьменко В.В. без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

АбакумовА И.Д.

Нефедов О.Н.