Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 апреля 2018 г. N 11-АПГ18-2 Суд оставил в силе решение суда первой инстанции о признании частично не действующим Положения о порядке размещения рекламных конструкций на территории г. Казани, утв. решением Казанской городской Думы от 26 ноября 2009 года N 9-44

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 апреля 2018 г. N 11-АПГ18-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам Шахидуллина А.Р. и Казанской городской Думы на решение Верховного Суда Республики Татарстан от 25 декабря 2017 года, которым удовлетворен административный иск Шахидуллина Артема Ринатовича о признании не действующим подпункта 5.1.4 Положения о порядке размещения рекламных конструкций на территории города Казани, утвержденного решением Казанской городской Думы от 26 ноября 2009 года N 9-44.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения Шахидуллина А.Р., представителя Казанской городской Думы Уразмановой Г.Ф., поддержавших доводы своих апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Переслегиной Е.П., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

26 ноября 2009 года Казанской городской Думой принято решение N 9-44, пунктом 1.1 части 1 которого утверждено Положение о порядке размещения средств наружной рекламы и информации на территории города Казани в новой редакции согласно приложению N 1.

Решением Казанской городской Думы от 25 декабря 2013 года N 4-28 в решение Казанской городской Думы от 26 ноября 2009 N 9-44 внесены следующие изменения: в наименовании и пункте 1.1 слова "средств наружной рекламы и информации" заменены словами "рекламных конструкций"; приложение N 1 изложено в редакции согласно приложению к данному решению.

Согласно подпункту 5.1.4 Положения о порядке размещения рекламных конструкций на территории города Казани (в редакции решения Казанской городской Думы от 25 декабря 2013 года N 4-28) размещение отдельно стоящих рекламных конструкций допускается только на территориях общего пользования.

Шахидуллин А.Р. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим подпункта 5.1.4 Положения, ссылаясь на его противоречие части 5.8 статьи 19 Федерального закона "О рекламе", согласно которой органы местного самоуправления муниципальных районов или городских округов утверждают схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности. По мнению административного истца, оспариваемая норма устанавливает дополнительные ограничения на размещение отдельно стоящих рекламных конструкций в зависимости от формы собственности земельных участков, создаёт препятствия для включения его земельного участка в схему размещения рекламных конструкций на территории городского округа и нарушает его права; на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта у городской думы отсутствовали полномочия по утверждению схемы размещения рекламных конструкций на территории города. Изменения, относящие указанный вопрос к вопросам местного значения города Казани, были внесены в пункт 26.1 части 1 статьи 8 Устава муниципального образования город Казань решением Казанской городской Думы от 25 декабря 2013 года N 16-28. Кроме того, органами прокуратуры не проведена антикоррупционная экспертиза проекта оспариваемого нормативного правового акта.

Решением Верховного Суда Республики Татарстан от 25 декабря 2017 года административное исковое заявление удовлетворено, подпункт 5.1.4 Положения признан не действующим со дня вступления в законную силу решения суда.

Шахидуллин А.Р. подал апелляционную жалобу на мотивировочную часть решения суда. Привёл доводы об ошибочности вывода суда о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят городской думой в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением порядка принятия данного акта, введения его в действие и опубликования. Считал, что суд вышел за пределы своих полномочий, указав в решении на отсутствие в оспариваемой норме коррупциогенных факторов.

В апелляционной жалобе Казанская городская Дума Республики Татарстан просит решение отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Отношения в сфере рекламы независимо от места ее производства, если распространение рекламы осуществляется на территории Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе".

В соответствии со статьей 4 Федерального закона "О рекламе" законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из данного Федерального закона. Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы могут регулироваться также принятыми в соответствии с приведенным Федеральным законом иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 4 марта 1997 года N 4-П, рекламная деятельность является объектом комплексного нормативного правового регулирования. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, то есть не являются предметом ведения Российской Федерации, субъекты Российской Федерации могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией Российской Федерации. В силу положений статей 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью.

Вопросы наружной рекламы и установки рекламных конструкций урегулированы статьей 19 Федерального закона "О рекламе", в соответствии с которой установка и эксплуатация рекламной конструкции осуществляются ее владельцем по договору с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, либо с лицом, управомоченным собственником такого имущества, в том числе с арендатором, а также содержит нормы о полномочиях органов местного самоуправления в названной области общественных отношений: устанавливать конкретные сроки договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящихся в муниципальной собственности, либо на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена (часть 5), заключать договоры на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации. Торги на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, который находится в государственной собственности, муниципальной собственности или государственная собственность на который не разграничена, а также на здании или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, после утверждения в соответствии с частью 5.8 данной статьи схем размещения рекламных конструкций проводятся органом государственной власти, органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа либо уполномоченной ими организацией только в отношении рекламных конструкций, указанных в данных схемах (часть 5.1), выдавать разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции и предписаний о демонтаже в случае установки и (или) эксплуатации рекламной конструкции без разрешения (часть 9), определять типы и виды рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования или части его территории, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселений или городских округов (пункт 4 части 15), принимать решения об аннулировании разрешения (часть 18).

Муниципальное образование город Казань, наделенное Законом Республики Татарстан от 15 сентября 2004 года N 46-ЗРТ "О границах территории и статусе муниципального образования города Казани" статусом городского округа, в соответствии с пунктом 26.1 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и пунктом 26.1 части 1 статьи 8 Устава муниципального образования города Казани вправе решать вопросы местного значения городского округа, к которым относится, в том числе утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом "О рекламе".

Согласно части 1 статьи 5 и части 1 статьи 28 Устава муниципального образования города Казани установление общеобязательных правил на территории города Казани в соответствии с законодательством, относится к компетенции Казанской городской Думы, которая является представительным органом местного самоуправления.

Во исполнение предоставленных полномочий решением Казанской городской Думы утверждено Положение, которым определены единые требования к рекламным конструкциям, их территориальному размещению и эксплуатации и порядок получения разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций.

Разрешая дело, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Казанской городской Думой в пределах компетенции, с соблюдением формы (вида), процедуры принятия, правил введения в действие и опубликования.

В соответствии с пунктом 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Согласно части 5.8 статьи 19 Федерального закона "О рекламе" органы местного самоуправления муниципальных районов или городских округов утверждают схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности. Схема размещения рекламных конструкций является документом, определяющим места размещения рекламных конструкций, типы и виды рекламных конструкций, установка которых допускается на данных местах. Схема размещения рекламных конструкций должна соответствовать документам территориального планирования и обеспечивать соблюдение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, градостроительных норм и правил, требований безопасности и содержать карты размещения рекламных конструкций с указанием типов и видов рекламных конструкций, площади информационных полей и технических характеристик рекламных конструкций. Схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат предварительному согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти данного субъекта Российской Федерации.

Удовлетворяя заявленные требования, суд сделал правильный вывод о несоответствии подпункта 5.1.4 Положения, допускающего размещение отдельно стоящих рекламных конструкций только на территориях общего пользования, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При этом суд правомерно указал на то, что федеральный законодатель наделил органы местного самоуправления муниципальных районов или городских округов полномочиями определять типы и виды рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования, а также требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки городских округов. Устанавливать же ограничения на размещение отдельно стоящих рекламных конструкций в зависимости от формы собственности земельных участков к компетенции органов местного самоуправления не отнесено.

В этой связи являются необоснованными доводы апелляционной жалобы Казанской городской Думы о том, что орган местного самоуправления вправе устанавливать ограничения по форме собственности земельных участков, на которых возможно размещение отдельно стоящих рекламных конструкций, поскольку ни Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ни Федеральный закон "О рекламе" таких полномочий не содержат.

В то же время доводы апелляционной жалобы Шахидуллина А.Р. об отсутствии у административного ответчика полномочий на принятие оспариваемого акта являются обоснованными только в той мере, в которой судом оспариваемая норма признана противоречащей федеральному законодательству.

Суд первой инстанции, проанализировав содержание Положения во взаимосвязи с Федеральным законом "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, пришел к обоснованному выводу об отсутствии в оспариваемом правовом акте коррупциогенных факторов.

При этом является ошибочным довод апелляционной жалобы Шахидуллина А.Р. о том, что суд не вправе решать вопрос о наличии коррупциогенных факторов в оспариваемом акте.

Как верно указал суд, принятие оспариваемого акта без соответствующей антикоррупционной экспертизы органов прокуратуры само по себе не является основанием для признания акта не действующим.

При таких обстоятельствах, когда нормы материального права применены судом правильно, нарушений процессуальных прав лиц, участвующих в деле, не допущено, решение суда об удовлетворении административного иска следует признать законным и Обоснованным.

По доводам апелляционных жалоб такое решение отменено или изменено быть не может, поскольку они направлены на иную оценку доказательств об обстоятельствах, установленных и исследованных судом в полном соответствии с правилами процессуального закона.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Татарстан от 25 декабря 2017 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Шахидуллина А.Р. и Казанской городской Думы - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Зинченко И.Н.