Приложение 2. Заключение Комиссии Парламентского Собрания по бюджету и финансам по отчету Совета Министров Союзного государства об исполнении бюджета Союзного государства за 2016 год

Приложение 2
к Постановлению Парламентского Собрания
Союза Беларуси и России
от 16 декабря 2017 года N LIII-4

Заключение
Комиссии Парламентского Собрания по бюджету и финансам по отчету Совета Министров Союзного государства об исполнении бюджета Союзного государства за 2016 год

Бюджет Союзного государства на 2016 год принят Постановлением Парламентского Собрания Союза Беларуси и России от 18 февраля 2016 года N XLIX-9 и утвержден Декретом Высшего Государственного Совета Союзного государства от 25 февраля 2016 года N 2 по доходам - в сумме 6 606 874,2 тыс. рублей и расходам - в сумме 4 873 200,0 тыс. рублей, профицит бюджета Союзного государства - 1 733 674,2 тыс. рублей. Значительный рост удельного веса неналоговых доходов (26,7 процента) в 2016 году по сравнению с предыдущими годами связан с включением их в состав накопленных остатков средств бюджетов Союзного государства прошлых лет.

Сводная бюджетная роспись доходов и расходов на 2016 год утверждена Государственным секретарем Союзного государства 24 марта 2016 года.

В соответствии со статьями 17, 32, 33, 35 Договора о создании Союзного государства и статьей 65 Порядка формирования и исполнения бюджета Союзного государства Постановлением Парламентского Собрания от 26 декабря 2016 года N LI-3 одобрены изменения и дополнения в бюджет Союзного государства на 2016 год, которые были утверждены 17 апреля 2017 года Декретом Высшего Государственного Совета Союзного государства "О внесении изменений и дополнений в Декрет Высшего Государственного Совета Союзного государства "О бюджете Союзного государства на 2016 год" N 1. В результате доходная и расходная части увеличены на 34 352,4 тыс. рублей и составили 6 641 226,6 тыс. рублей и 4 907 552,4 тыс. рублей соответственно, или 100,5 процента и 100,7 процента первоначальных показателей.

Отчет Совета Министров Союзного государства об исполнении бюджета Союзного государства за 2016 год поступил в Парламентское Собрание Союза Беларуси и России 30 июня 2017 года и в соответствии со статьей 81 Порядка формирования и исполнения бюджета Союзного государства направлен для осуществления внешней проверки в Счетную палату Российской Федерации и Комитет государственного контроля Республики Беларусь.

По результатам проверки контрольные органы подготовили заключение на отчет и утвердили его 24 октября 2017 года решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации (протокол N 58К (1203) и Коллегии Комитета государственного контроля Республики Беларусь (решение N 11).

Комиссия считает важным обратить внимание на следующие итоги исполнения бюджета Союзного государства в 2016 году.

В 2016 году доходы бюджета Союзного государства составили 6 645 346,5 тыс. рублей (100,1 процента к годовому объему доходов, предусмотренных уточненной сводной бюджетной росписью). Доходная часть бюджета Союзного государства в 2016 году формировалась в основном за счет взносов государств-участников, которые составили 4 872 000 тыс. рублей (Российской Федерацией - 3 167 000 тыс. рублей, Республикой Беларусь - 1 705 000 тыс. рублей). Размер безвозмездных перечислений в бюджет Союзного государства остается неизменным с 2009 года. Неналоговые доходы - 1 773 346,5 тыс. рублей (100,2 процента). Рост некоторых доходов в 2016 году до 26,7 процента в доходной части бюджета связан с включением в их состав остатков прошлых лет в сумме 1 733 674,4 тыс. рублей.

В связи с отсутствием нормативных правовых документов, регулирующих отношения собственности Союзного государства, доходная часть бюджета в 2016 году, как и в предыдущие годы, не пополнялась за счет использования активов, созданных и приобретенных в ходе реализации программ Союзного государства в предшествующие годы.

Расходы бюджета Союзного государства по произведенному финансированию в 2016 году составили 4 757 262,6 тыс. рублей (96,9 процента от объема расходов, утвержденных бюджетной росписью на 2016 год).

Кассовые расходы главных распорядителей в 2016 году составили 4 663 152,1 тыс. рублей (95 процентов от объема расходов, утвержденных бюджетной росписью на 2016 год), что явилось лучшим показателем за последние три года.

Исполнение расходов бюджета Союзного государства в 2016 году осуществляли 30 главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета Союзного государства.

Анализ исполнения расходов показал, что самый низкий уровень исполнения расходов сложился по разделу 09 "Охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия" - 44,6 процента уточненной сводной бюджетной росписи, наиболее высокий по разделу 05 "Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности Союзного государства" - 99,5 процента. По четырем разделам уровень исполнения составил ниже 95 процентов: 04 "Военно-техническое сотрудничество" (90,0 процентов), 08 "Сельское хозяйство и рыболовство" (87,4 процента), 13 "Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий" (94,0 процента), 17 "Здравоохранение и физическая культура" (92,1 процента). По остальным девяти из 15 разделов бюджетной классификации расходов исполнение составило от 95,1 процента до 99,3 процента уточненной сводной бюджетной росписи.

По состоянию на 1 января 2016 года остатки средств бюджета Союзного государства составили 1 872 840,1 тыс. рублей, на 1 января 2017 года - 2 056 371,8 тыс. рублей, увеличившись по сравнению с началом года на 9,8 процента.

Рост остатков средств бюджета на конец года обусловлен неполным освоением средств в рамках завершившихся в 2016 году программ, необходимостью финансирования и результатами исполнения программ Союзного государства, утвержденных в мае 2016 года, а также продолжительными сроками согласования смет расходов на проведение запланированных мероприятий, длительным проведением закупочных процедур; несвоевременным представлением подрядчиками счетов к оплате за выполненные работы (услуги) и др.

Комиссия считает необходимым отметить, что в течение 2016 года Советом Министров Союзного государства не выполнено поручение Высшего Государственного Совета Союзного государства и не принято решение о реструктуризации или списании задолженности по бюджетным кредитам, выданным на возмездной и возвратной основе в 1998 - 2002 годах на реализацию программ Союзного государства.

В 2016 году Постоянным Комитетом Союзного государства внесено 89 изменений в сводную бюджетную роспись доходов и расходов бюджета Союзного государства. Сальдовый показатель внесенных изменений составил 34 352,4 тыс. рублей (сумма 57 положительных изменений - 1 773 482,4 тыс. рублей и 32 отрицательных - 1 739130,0 тыс. рублей).

Проведенный анализ показал, что наиболее значительное в абсолютном выражении изменение затронуло раздел 30 "Прочие расходы" (в основном это обусловлено перераспределением бюджетных ассигнований на другие разделы в целях реализации программ Союзного государства, утвержденных в 2016 году), по относительному показателю - раздел 05 "Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности Союзного государства" (в связи с реализацией программы "Развитие и совершенствование единой системы технического прикрытия железных дорог региона"). В результате уточнения сводной бюджетной росписи бюджетные ассигнования на 2016 год в целях ресурсного обеспечения программ и мероприятий увеличены на 34 352,4 тыс. рублей (на 0,7 процента) по сравнению с первоначальными объемами (4 873 200,0 тыс. рублей) и составили 4 907 552,4 тыс. рублей.

Оценивая исполнение бюджета в 2016 году в целом как удовлетворительное, комиссия считает важным отметить, что контрольными органами в ходе проверки бюджета были выявлены недостатки, которые в основном обусловлены несовершенством или отсутствием соответствующей нормативной базы. Вместе с тем контрольные органы отмечают, что ряд ранее выявленных проверками недостатков не повторяется при исполнении бюджета в 2016 году.

Следует отметить следующие особенности и недостатки:

В организации исполнения бюджета Союзного государства Постоянным Комитетом Союзного государства и финансовыми органами государств - участников.

Постоянным Комитетом принимались меры по совершенствованию нормативно-правовой базы Союзного государства:

разработан и утвержден Временный порядок исполнения бюджета Союзного государства через органы Федерального казначейства и органы государственного казначейства Республики Беларусь, которым предусмотрено исполнение доходной и расходной частей бюджета Союзного государства в российских рублях;

утверждены изменения в Положение о порядке формирования и расходования средств Резервного фонда Союзного государства;

утвержден Порядок применения мер принуждения за использование средств бюджета Союзного государства не по целевому назначению и (или) с нарушением нормативных правовых актов Союзного государства и (или) государств - участников Договора о создании Союзного государства, регулирующих бюджетный процесс;

утвержден Порядок разработки и реализации проектов Союзного государства;

подготовлен пакет проектов нормативных правовых актов, регулирующих бюджетный процесс, в том числе проект постановления Совета Министров Союзного государства "О списании задолженности по кредитам, предоставленным Исполнительным Комитетом Союза Беларуси и России и Постоянным Комитетом Союзного государства в 1998 - 2002 годах";

введена практика постоянного (по итогам финансового года) информирования государственных заказчиков-координаторов и государственных заказчиков о необходимости своевременного предоставления в Росимущество и Госкомимущество сведений об имуществе, созданном или приобретенном в результате реализации программ и мероприятий Союзного государства.

При реализации программ, подпрограмм, мероприятий и подготовке их к утверждению.

Бюджетом Союзного государства на 2016 год предусмотрено финансирование семи совместных программ в общем объеме 2 054 261,9 тыс. рублей. Уточненной сводной бюджетной росписью на 2016 год первоначально утвержденные объемы финансирования семи программ увеличены на 64 609,7 тыс. рублей, или на 3,2 процента и составили 2118 871,6 тыс. рублей. Также в течение 2016 года утверждены четыре научно-технические программы с общим объемом финансирования из бюджета Союзного государства до 7 425 858,4 тыс. рублей.

В результате уточненной сводной бюджетной росписью на 2016 год от 28 декабря 2016 года предусмотрены ассигнования на реализацию в 2016 году 11 программ в общем объеме 3 007 044,7 тыс. рублей. Кассовые расходы на реализацию 11 программ составили 2 909 530,1 тыс. рублей, или 96,8 процента уточненной сводной бюджетной росписи на 2016 год (в 2015 году - 3166104,0 тыс. рублей, или 98,4 процента). Удельный вес программных расходов в общем объеме расходов бюджета Союзного государства составляет 62,4 процента.

По состоянию на 1 января 2017 года целевые остатки средств бюджета составили 97 514,6 тыс. рублей, увеличившись в два раза по сравнению с уровнем 2015 года.

Проведенный анализ реализации программ в 2016 году показал следующее. На территории Российской Федерации в 2016 году осуществлялась реализация 11 программ, исполнение расходов составило от 64,0 до 100,0 процентов; на территории Республики Беларусь -10 программ (за исключением программы "Разработка современной и перспективной технологии создания в государствах - участниках Союзного государства тепловизионной техники специального и двойного назначения на базе фотоприемных устройств инфракрасного диапазона третьего поколения"), исполнение по которым составило от 83,6 до 100,0 процентов. В отчетном финансовом году завершена реализация пяти программ.

Анализ освоения средств по программам в основном свидетельствует о том, что отдельными государственными заказчиками не были приняты должные меры к полному освоению и использованию бюджетных средств. Однако по некоторым программам неиспользованные остатки средств объясняются экономией в результате определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) работ, товаров, услуг на основе проведения конкурсных процедур. Например, по программе "Укрепление пограничной безопасности Союзного государства на период 2012 - 2016 годов" освоение средств составило 99,9 процента, а по программе "Развитие и совершенствование единой системы технического прикрытия железных дорог региона" (2016 - 2020 годы) - 98,7 процента. Также неполное освоение средств на территории Республики Беларусь связано в основном с курсовой разницей российского рубля по отношению к белорусскому рублю.

На своих заседаниях комиссии Парламентского Собрания регулярно рассматривают вопросы исполнения бюджета Союзного государства, проводят работу с государственными заказчиками, поднимают вопросы совершенствования нормативно-правовой базы, регулирующей бюджетный процесс. Однако до настоящего времени не утвержден новый Порядок разработки и реализации программ Союзного государства, согласование проекта которого в финансовых, экономических и отраслевых ведомствах Российской Федерации и Республики Беларусь длится более двух с половиной лет (начиная с 2014 года), что не способствует улучшению качества разработки и продуктивности реализации программ Союзного государства. Также парламентарии неоднократно поднимали вопрос о внедрении результатов, полученных при реализации программ в практическую деятельность, необходимости принятия мер по улучшению качества планирования и расходования средств бюджета Союзного государства.

Комиссией Парламентского Собрания по бюджету и финансам было предложено при рассмотрении изменений и дополнений в Порядок разработки и реализации программ Союзного государства включить в него положения о контроле (мониторинге) за внедрением указанных результатов и возложить эту обязанность на государственных заказчиков-координаторов.

В новой редакции Порядка целесообразно отразить тот факт, что в июне 2017 года создана Комиссия по формированию единого научно-технологического пространства Союзного государства. В соответствии с Положением о Комиссии, утвержденным Советом Министров Союзного государства, ей поручено провести мониторинг реализации научно-технических и инновационных программ Союзного государства и развития приоритетных направлений в интересах национальных экономик государств-участников, содействовать развитию трансфера технологий, совместной коммерциализации результатов программ и проектов Союзного государства, разработать предложения по использованию внебюджетных источников финансирования. Членам данной комиссии предлагается принять участие в подготовке изменений и дополнений в Порядок разработки и реализации программ Союзного государства.

Неоднократно депутаты Парламентского Собрания обращали внимание на неурегулированность вопроса, связанного с собственностью Союзного государства.

Не выполнено решение Группы высокого уровня Совета Министров Союзного государства от 28 октября 2016 года о внесении в Правительство Российской Федерации проекта постановления "Об утверждении Порядка обособленного учета в Российской Федерации имущества, созданного и (или) приобретенного в результате реализации программ, подпрограмм, проектов и мероприятий Союзного государства". Госкомимуществом представлены в Постоянный Комитет общие сведения о созданном за все предыдущие годы имуществе Союзного государства, находящемся на территории Беларуси.

В связи с тем, что нормативными правовыми актами Союзного государства не определены сроки постановки на бюджетный учет созданного или приобретенного имущества, такая процедура оформления после завершения программы занимает длительный период времени. В настоящее время государственными заказчиками ведется работа по постановке на учет этого имущества, созданного или приобретенного по программам, срок реализации которых завершен в 2011 - 2015 годах.

До настоящего времени не установлен порядок определения долей сторон в создаваемом имуществе либо в объектах промышленной и интеллектуальной собственности.

Не определен статус имущества Союзного государства, а также порядок оформления (регистрации) имущественных прав Союзного государства.

В связи с этим доходы от использования собственности Союзного государства, полученной при реализации программ, в бюджет Союзного государства не поступают.

В бюджете Союзного государства расходы на реализацию 30 мероприятий утверждены в объеме 1 217 584,7 тыс. рублей (увеличены на 24,4 процента по сравнению с уровнем 2015 года).

Значительное увеличение расходов на мероприятия Союзного государства в 2016 году связано в основном с реализацией двух новых мероприятий Союзного государства "Оказание комплексной медицинской помощи отдельным категориям граждан Беларуси и России, подвергшихся радиационному воздействию вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" и "Реставрация скульптурной композиции "Труженики Беларуси" павильона "Республика Беларусь" на территории Выставки достижений народного хозяйства в Москве", инициатором реализации которых выступило Парламентское Собрание.

Кассовые расходы составили 1 165 643,4 тыс. рублей, или 95,7 процента к уточненной сводной бюджетной росписи (в 2015 году - 96,8 процента).

По состоянию на 1 января 2017 года неиспользованные остатки средств образовались при реализации 20 из 30 мероприятий и составили 39 654,2 тыс. рублей (3,3 процента доведенного финансирования). Указанные неиспользованные остатки средств бюджета Союзного государства в полном объеме возвращены в бюджет Союзного государства.

Причинами неполного освоения средств в основном являются: экономия средств по результатам проведения конкурсных процедур, курсовая разница российского рубля по отношению к белорусскому рублю, длительные сроки проведения конкурсных процедур, изменение места и условий проведения мероприятий, льготы, предоставленные железными дорогами Республики Беларусь и Российской Федерации при оптовом приобретении проездных билетов, фактическое уменьшение стоимости отдельных работ, перенос мероприятия на следующий год.

Вместе с тем следует отметить, что недостатки, обозначенные в заключении Комиссии Парламентского Собрания по отчету за 2015 год в части мероприятия Союзного государства по изданию и распространению общественно-политического ежемесячного журнала "Союзное государство", остались неустраненными в 2016 году. Аналогичные недостатки были отражены в заключении контрольных органов России и Беларуси по результатам проверки исполнения бюджета Союзного государства и в 2016 году.

На заседаниях профильными комиссиями Парламентского Собрания в 2016 году велась и в настоящее время ведется работа по заслушиванию государственных заказчиков по ходу исполнения программ и мероприятий Союзного государства.

В финансово-хозяйственной деятельности органов Союзного государства и Телерадиовещательной организации Союзного государства.

Ряд недостатков, отмечаемых контрольными органами на протяжении нескольких лет, обусловлен в основном неурегулированностью вопросов правого статуса и социальных гарантий должностных лиц органов Союзного государства и их аппаратов.

Не приняты нормативные правовые акты Союзного государства по формированию перечней соответствия должностей Секретариата Парламентского Собрания и Постоянного Комитета должностям федеральной государственной гражданской службы и должностям служащих государственного аппарата Республики Беларусь, а также перечень условий социальных гарантий и порядок их предоставления.

Не принят правовой акт Союзного государства, регламентирующий вопросы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд органов и учреждений Союзного государства, отраслевых и функциональных органов управления Союзного государства.

Рост объема дебиторской задолженности (по состоянию на 1 января 2017 года в 1,3 раза превышает аналогичный показатель на 1 января 2016 года) обусловлен в основном авансированием на 2017 год в конце финансового года услуг медицинского обслуживания для работников органов Союзного государства.

Общий объем кредиторской задолженности по состоянию на 1 января 2017 года на 14,4 процента меньше аналогичного показателя на 1 января 2016 года. Кредиторская задолженность сформировалась у Постоянного Комитета за счет задолженности по счетам за декабрь, полученным и оплаченным в 2017 году, за транспортные, коммунальные услуги, услуги связи и др. и является текущей.

Вместе с тем результаты проверки свидетельствуют о необходимости повышения качества применения бюджетного, налогового законодательства, порядка ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской отчетности, а также соблюдения требований внутренних распорядительных документов в ходе исполнения бюджета Постоянным Комитетом, Секретариатом Парламентского Собрания и ТРО Союза. До настоящего времени не утвержден нормативный акт Союзного государства, устанавливающий порядок ведения бухгалтерского учета, а также план счетов бухгалтерского учета финансово-хозяйственной деятельности органов (их аппаратов), государственных учреждений (бюджетных организаций) Союзного государства и инструкции по его применению.

Комиссия предлагает Парламентскому Собранию согласиться в основном с выводами, изложенными в заключении контрольных органов по итогам проверки исполнения бюджета за 2016 год, и - с учетом подтверждения контрольными органами данных отчета Совета Министров Союзного государства об исполнении бюджета Союзного государства за 2016 год - рекомендовать Высшему Государственному Совету Союзного государства:

утвердить отчет Совета Министров Союзного государства об исполнении бюджета Союзного государства за 2016 год;

рекомендовать Совету Министров Союзного государства:

1) решить вопрос о проведении реструктуризации или списании в установленном порядке просроченной задолженности, образовавшейся в результате предоставления бюджетных кредитов на возмездной и возвратной основе в 1998 - 2002 годах на реализацию программ Союзного государства, как безнадежного долга;

2) организовать проведение инвентаризации имущества, созданного и (или) приобретенного в результате реализации программ и мероприятий Союзного государства, обеспечить постановку указанного имущества на бюджетный учет и предоставление сведений о нем в Росимущество;

3) поручить Постоянному Комитету:

совместно с Министерством экономического развития Российской Федерации и Министерством антимонопольного регулирования и торговли Республики Беларусь обеспечить внесение на рассмотрение Совета Министров Союзного государства проекта Положения о закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд органов Союзного государства, отраслевых и функциональных органов управления Союзного государства, осуществляемых за счет средств бюджета Союзного государства, в первом полугодии 2018 года;

совместно с Секретариатом Парламентского Собрания обеспечить подготовку нормативного акта Союзного государства о правовом статусе и социальных гарантиях должностных лиц органов Союзного государства и представить его в Совет Министров Союзного государства в первом полугодии 2018 года;

с учетом предложений Комиссии по формированию единого научно-технологического пространства Союзного государства подготовить проект новой редакции Порядка разработки и реализации программ Союзного государства;

разработать и утвердить надлежащим образом нормативный акт Союзного государства, устанавливающий порядок ведения бухгалтерского учета, а также план счетов бухгалтерского учета финансово-хозяйственной деятельности органов (их аппаратов), государственных учреждений (бюджетных организаций) Союзного государства и инструкции по его применению.

4) проинформировать в 2018 году Парламентское Собрание Союза Беларуси и России о ходе работы по устранению отмеченных в настоящем заключении недостатков.

Председатель комиссии

Н.Н. Гончар