Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 апреля 2018 г. N 33-АПГ18-6 Решение суда отменено и принято новое решение об удовлетворении иска об оспаривании приказа комитета по тарифам и ценовой политике Правительства Ленинградской области от 30 декабря 2016 г. N 567-п "О внесении изменений в приказ комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области от 30 декабря 2015 года N 535-п "Об установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Ленинградской области на 2016 год"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 апреля 2018 г. N 33-АПГ18-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению публичного акционерного общества энергетики и электрификации "Ленэнерго" об оспаривании приказа комитета по тарифам и ценовой политике Правительства Ленинградской области от 30 декабря 2016 г. N 567-п "О внесении изменений в приказ комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области от 30 декабря 2015 года N 535-п "Об установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Ленинградской области на 2016 год"

по апелляционной жалобе публичного акционерного общества энергетики и электрификации "Ленэнерго" на решение Ленинградского областного суда от 1 декабря 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителей по доверенности публичного акционерного общества энергетики и электрификации "Ленэнерго" Акимова Л.Ю., Кривобокова К.В., Краинского Д.В. и Шалманова Е.Г., поддержавших доводы апелляционной жалобы, объяснения представителя комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области по доверенности Рожен Ю.А., представителя Федеральной антимонопольной службы по доверенности Карпуся П.Б., возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда нельзя признать законным и обоснованным, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

приказом комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области (далее - регулирующий орган, Комитет, ЛенРТК) от 30 декабря 2015 г. N 535-п "Об установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Ленинградской области" установлены единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии по сетям Ленинградской области, поставляемой прочим потребителям на 2016 г. (приложения N 1 и 2), и необходимая валовая выручка (далее также - НВВ) территориальных сетевых организаций на 2015-2019 гг. регулирования (без учета оплаты потерь).

Приказом комитета от 30 декабря 2016 г. N 567-п "О внесении изменений в приказ комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области от 30 декабря 2015 года N 535-п "Об установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Ленинградской области на 2016 год" (далее - Приказ N 567-п) внесены изменения в указанный выше нормативный правовой акт, согласно которым утверждены единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии по сетям Ленинградской области, поставляемой прочим потребителям на 2017 г. Необходимая валовая выручка территориальных сетевых организаций на долгосрочный период регулирования (без учета оплаты потерь), учтенная при утверждении названных тарифов, установлена в новом размере (таблица 1 к приложению 1 Приказа N 567-п).

Подпунктом 25 таблицы 1 к приложению 1 Приказа N 567-п установлена НВВ публичного акционерного общества энергетики и электрификации "Ленэнерго" (далее также - ПАО "Ленэнерго", Общество) на 2017 г. в размере 11 492 750 тыс. руб.

Общество обратилось в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим с момента принятия приложения 1 (таблица 1) к Приказу N 567-п в части установления НВВ для ПАО "Ленэнерго" на 2017 г. в указанном размере.

В обоснование заявленных требований административный истец ссылается то, что регулирующий орган необоснованно уменьшил необходимую валовую выручку последнего года долгосрочного периода регулирования за счет применения отрицательной величины перераспределения НВВ в целях сглаживания роста тарифов на передачу электрической энергии, а также не включил на 2017 г. величину возврата НВВ, перераспределенной в 2011-2016 гг.

Решением Ленинградского областного суда от 1 декабря 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Общество, ссылаясь на нарушение судом норм материального и процессуального права, несоответствие выводов суда, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела, просит отменить решение суда и удовлетворить заявленные требования в полном объеме.

Прокуратура Ленинградской области, ЛенРТК представили возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Законодательство Российской Федерации об электроэнергетике включает Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон об электроэнергетике) и иные регулирующие отношения в сфере электроэнергетики федеральные законы, а также указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и иные нормативные правовые акты Российской Федерации (статья 2 Закона об электроэнергетике). К таким актам, в частности, относятся Основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Основы ценообразования), Правила государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Правила регулирования цен), утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1178.

Названные акты применяются в редакции, действующей на дату принятия Приказа N 567-п.

Цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, подлежат государственному регулированию (пункт 1 статьи 6, пункт 2 статьи 20, пункты 1 и 4 статьи 23.1 Закона об электроэнергетике).

Единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим территориальным сетевым организациям, устанавливают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (пункт 3 статьи 24 Закона об электроэнергетике, пункт 63 Основ ценообразования).

Как усматривается из материалов дела, оспариваемый приказ принят уполномоченным органом в установленной форме при наличии необходимого кворума коллегиального органа (пункты 1.1, 1.6, 4.2 и 4.3, подпункт 2.1.1 пункта 2.1 положения о комитете по тарифам и ценовой политике Ленинградской области и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Ленинградской области, утвержденного постановлением Правительства Ленинградской области от 28 августа 2013 г. N 274), размещен 30 декабря 2015 г. на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (http://www.lenobl.ru) в соответствии со статьями 8 и 9 Областного закона Ленинградской области от 11 декабря 2007 г. N 174-оз "О правовых актах Ленинградской области".

ПАО "Ленэнерго" является сетевой организацией, которая оказывает услуги по передаче электроэнергии по единым (котловым) тарифам, устанавливаемым Комитетом. Регулирование деятельности Общества по передаче электроэнергии осуществляется методом доходности инвестированного капитала на основе НВВ, утвержденной на долгосрочный период 2011-2017 гг.

Общество 27 апреля 2016 г. направило в регулирующий орган заявление N ЛЭ-20/760 об установлении тарифов на 2017-2020 гг. При этом в приложении к заявлению ПАО "Ленэнерго" просило рассмотреть ЛенРТК два варианта установления тарифов: с учетом необходимости продления долгосрочного периода регулирования до 2020 г. и с сохранением окончания первого периода регулирования в 2017 г. в связи с тем, что Федеральная антимонопольная служба (далее также - ФАС России) не согласовала на дату обращения ПАО "Ленэнерго" в Комитет заявление Общества о продлении долгосрочного периода регулирования. Для каждого варианта (в зависимости от последнего года долгосрочного периода) определена норма доходности на капитал в 2017 г.: 1% в случае продления периода регулирования и 11% - если период регулирования завершится в 2017 г.

Письмом от 11 мая 2016 г. ЛенРТК уведомил Общество об открытии дела по установлению тарифов на услуги по передаче электрической энергии на 2017 г. и Приказом N 567-п утвердил НВВ, учитываемую при утверждении единых (котловых) тарифов, в оспариваемом размере. Согласно экспертному заключению, подготовленному ЛенРТК, величина перераспределения НВВ в целях сглаживания роста тарифов и размер нормы доходности на капитал определены исходя из того, что последним годом долгосрочного периода регулирования для Общества является 2020 г.

Как следует из протокола заседания коллегиального органа Комитета и пояснения представителя регулирующего органа, данное решение принято с учетом заявления ПАО "Ленэнерго" от 14 октября 2015 г., которым Общество просило продлить долгосрочный период регулирования до 2020 г., а также инвестиционной программы Общества, утвержденной приказом Министерства энергетики Российской Федерации (далее - Минэнерго России) от 28 декабря 2015 г. N 1042 на 2016-2020 гг.

Котловой метод формирования тарифа на услуги по передаче электрической энергии предусматривает расчет ставок тарифов на каждом уровне напряжения на основе суммы необходимой валовой выручки всех сетевых организаций, находящихся в соответствующем субъекте Российской Федерации (пункт 49 Методических указаний по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке, утвержденных Приказом ФСТ России от 6 августа 2004 г. N 20-э/2 (далее - Методические указания N 20-э/2).

Расчет цен (тарифов) с применением метода доходности инвестированного капитала осуществляется в соответствии с Основами ценообразования и Методическими указаниями по регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала, утвержденными приказом Федеральной службой по тарифам (далее также - ФСТ России) от 30 марта 2012 г. N 228-э (далее - Методические указания N 228-э). Регулируемые тарифы устанавливаются на основе НВВ, которая определяется с учетом ежегодных корректировок, осуществляемых в течение долгосрочного периода регулирования (пункт 33 Основ ценообразования).

В течение долгосрочного периода регулирования регулирующий орган ежегодно в соответствии с методическими указаниями осуществляет корректировку необходимой валовой выручки и (или) цен (тарифов), установленных на долгосрочный период регулирования, с учетом факторов, указанных в пункте 37 Основ ценообразования.

При корректировке цен (тарифов) на очередной год долгосрочного периода регулирования регулирующим органом величина перераспределения необходимой валовой выручки включается в необходимую валовую выручку соответствующего года периода регулирования с учетом фактического финансирования инвестиционных программ в порядке, установленном методическими указаниями, указанными в пункте 32 Основ ценообразования.

При этом согласно пункту 37 Основ ценообразования при установлении или продлении долгосрочных цен (тарифов) регулирующие органы в целях сглаживания их роста могут перераспределять необходимую валовую выручку организации по годам в пределах одного долгосрочного периода регулирования. В этом случае перераспределяемые величины необходимой валовой выручки включаются в НВВ соответствующего года периода регулирования с учетом нормы доходности инвестированного капитала согласно методическим указаниям, указанным в пункте 32 Основ ценообразования.

Согласно пунктам 12 и 13 Основ ценообразования продление регулирующим органом долгосрочного периода допускается до 5 лет по согласованию с ФАС России, Министерством экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России) и Минэнерго России. Решение о продлении срока действия долгосрочного периода регулирования свыше 5 лет принимается ФАС России в установленном ею порядке и подлежит согласованию с Минэкономразвития России и Минэнерго России. Решение о продлении срока действия долгосрочного периода регулирования в отношении организаций, регулирование цен (тарифов) которых осуществляется ФАС России и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов на основе долгосрочных параметров регулирования, в том числе с применением метода доходности инвестированного капитала, принимается регулирующим органом на основании заявлений этих организаций.

Порядок согласования продления указанного срока установлен приказом ФСТ России от 18 августа 2010 г. N 183-э/1 "Об утверждении Порядка согласования Федеральной службой по тарифам предложений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования тарифов, касающихся перехода к регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала, а также решений о продлении срока действия долгосрочного периода регулирования" (далее - Порядок согласования). Поскольку указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2015 г. N 373 функции ФСТ России переданы ФАС России, положения данного порядка применимы к деятельности Федеральной антимонопольной службы.

Как следует из пунктов 3 и 12 Порядка согласования заявление о продлении срока действия долгосрочного периода регулирования представляется в ФСТ России и подписывается руководителем регулирующего органа, на основании которого ФСТ России принимает решение о продлении срока действия долгосрочного периода регулирования, по результатам рассмотрения которого ФСТ России принимает решение о согласовании или об отказе в согласовании предложений решения о продлении срока долгосрочного периода регулирования.

Как следует из материалов дела, на дату принятия оспариваемого решения Федеральная антимонопольная служба не согласовала продление долгосрочного периода регулирования деятельности общества.

Приказ ФАС России N 1335/17, которым согласовано продление указанного периода до 2020 г., принят только 10 октября 2017 г.

Кроме того, абзацем одиннадцатым пункта 7 Основ ценообразования учет экономически обоснованных расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, не учтенных при установлении регулируемых цен (тарифов) на тот период регулирования, в котором они понесены, или доходов, недополученных при осуществлении регулируемой деятельности в этот период регулирования по независящим от организации, осуществляющей регулируемую деятельность, причинам (далее также - недополученные доходы), в целях сглаживания изменения тарифов может осуществляться в течение периода, в том числе относящегося к разным долгосрочным периодам регулирования, который не может быть более 5 лет. В этом случае распределение экономически обоснованных расходов, не учтенных при установлении регулируемых цен (тарифов) на тот период регулирования, в котором они понесены, или доходов, недополученных при осуществлении регулируемой деятельности в этот период регулирования, осуществляется при расчете необходимой валовой выручки соответствующего годового периода регулирования с учетом параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.

Исходя из системного толкования указанных положений пункта 7, а также пунктов 33, 37 Основ ценообразования с учетом приведенного в пункте 2 Основ ценообразования понятия "период регулирования" как период не менее 12 месяцев, если иное не предусмотрено решением Правительства Российской Федерации, на который рассчитываются цены (тарифы), следует признать, что в целях сглаживания роста тарифов неучтенные расходы и недополученные доходы могут учитываться в течение периода, который не может быть более 5 лет, в котором они начиная с годового периода регулирования, следующего за годовым периодом, были выявлены. При этом перераспределение НВВ может быть произведено в течение 5 лет и относится к нескольким долгосрочным периодам регулирования.

В данном случае органом регулирования осуществлялось перераспределение необходимой валовой выручки в целях сглаживания изменения тарифов, начиная с 201 1 г., однако образованные в связи с этим недополученные доходы за 2011 и 2012 г. не были учтены в течение 5 лет, начиная с годового периода регулирования, следующего за годовым периодом в котором они были выявлены, в том числе при определении НВВ на 2017 г.

Таким образом, расчет необходимой валовой выручки Общества на 2017 г., определенной Комитетом с учетом перераспределения в целях сглаживания роста тарифа, не может быть признан экономически обоснованным и не соответствует требованиям Основ ценообразования.

В связи с этим Судебная коллегия полагает, что выводы суда первой инстанции основаны на неправильном применении норм материального права, и это в силу части 3 статьи 310 КАС РФ является основанием для отмены решения суда и принятия нового решения о признании недействующими оспариваемого нормативного правового акта в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на его основании реализовывались права граждан и организаций, то Судебная коллегия считает, что Приказ N 567-п подлежит признанию не действующим со дня вступления настоящего апелляционного определения в законную силу в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснениями, содержащимися в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".

При этом следует учесть разъяснения, содержащиеся в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2016 г. N 63 "О рассмотрении судами споров об оплате энергии в случае признания недействующим нормативного правового акта, которым установлена регулируемая цена", согласно которому в случае признания судом недействующим нормативного правового акта об установлении регулируемой цены, подлежащей применению в расчетах неопределенного круга лиц с ресурсоснабжающими организациями за поставленный ресурс (далее - нормативный правовой акт), с целью надлежащего урегулирования данных отношений соответствующий орган в силу его компетенции, закрепленной законом и иными правовыми актами, и в связи с принятием соответствующего решения суда обязан принять нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный судом недействующим (часть 2 статьи 178, часть 6 статьи 180, часть 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ленинградского областного суда от 1 декабря 2017 г. отменить.

Признать не действующим с даты вступления в законную силу настоящего апелляционного определения приложение 1 (таблица 1) к приказу комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области от 30 декабря 2016 г. N 567-п "О внесении изменений в приказ комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области от 30 декабря 2015 года N 535-п "Об установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Ленинградской области на 2016 год" в части установления необходимой валовой выручки для публичного акционерного общества энергетики и электрификации "Лецэнерго" на 2017 г. в размере 11 492 750 тыс. руб.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.