Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 апреля 2018 г. N 11-АПГ18-3 Суд оставил без изменений решение суда первой инстанции о признании не действующими Правил землепользования и застройки Градостроительного устава Казани, утвержденных решением Казанского Совета народных депутатов от 22 апреля 2004 г. N 51-19

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 апреля 2018 г. N 11-АПГ18-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Татарстан о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки Градостроительного устава Казани, утвержденных решением Казанского Совета народных депутатов от 22 апреля 2004 г. N 51-19, по апелляционным жалобам Казанской городской Думы и общества с ограниченной ответственностью "РС Инвестмент" на решение Верховного Суда Республики Татарстан от 10 октября 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя Казанской городской Думы Закирова А.Р., представителей общества с ограниченной ответственностью "РС Инвестмент" Уразаева Т.Р., Маркизова Р.В. и Хабибуллина И.Н., поддержавших доводы апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Казанского Совета народных депутатов от 22 апреля 2004 г. N 51-19 (далее также - Решение N 51-19) утвержден Градостроительный устав Казани. Частью II Градостроительного устава Казани являются "Правила землепользования и застройки" (далее также - Правила землепользования и застройки), включающие в себя карты градостроительного зонирования: карту территориальных зон градостроительных регламентов, карты зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) и археологического слоя, карту зон действия ограничений по экологическим условиям (пункт 2 части 3 статьи 25.1 Правил землепользования и застройки).

Заместитель прокурора Республики Татарстан обратился в Верховный Суд Республики Татарстан с заявлением о признании не действующими Правил землепользования и застройки в части установления на карте территориальных зон градостроительных регламентов (статья 58 Правил землепользования и застройки) в границах земельного участка по улице Галеева города Казани с кадастровым номером 16:50:050140:45 территориальной зоны многоэтажной жилой застройки в 3-10 этажей (Ж4).

Требования мотивированы тем, что в соответствии с картой функциональных зон Генерального плана муниципального образования города Казани, утвержденного решением Казанской городской Думы от 28 декабря 2007 г. N 23-26 (далее также - Генеральный план), указанный земельный участок находится в функциональной зоне прочих зеленых насаждений, относящейся к числу рекреационных зон. Оспариваемые положения Правил землепользования и застройки противоречат статьям 3, 31, 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), устанавливающим приоритет генерального плана над правилами землепользования и застройки. Документы территориального планирования обязательны при принятии органами местного самоуправления решений, регулирующих правоотношения в области землепользования, в том числе при принятии документов градостроительного зонирования. Отнесение земельного участка с кадастровым номером 16:50:050140:45 к территориальной зоне многоэтажной жилой застройки в 3-10 этажей (Ж4) нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц на комфортную среду обитания и благоприятные условия проживания.

Решением Верховного Суда Республики Татарстан от 10 октября 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено: Правила землепользования и застройки признаны не действующими в части установления на карте зон градостроительных регламентов в границах земельного участка с кадастровым номером 16:50:050140:45 территориальной зоны многоэтажной жилой застройки в 3-10 этажей (Ж4) со дня вступления решения в законную силу.

В апелляционной жалобе и дополнениях к ней Казанская городская Дума, ссылаясь на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, просит отменить решение суда и принять новое решение об отказе в удовлетворении требований. В обоснование указывает, что судом не дана оценка тому обстоятельству, что Генеральный план утвержден более чем на три года позже Правил землепользования и застройки, вступил в силу с 1 января 2008 г. и обратной силы не имеет. Суд не проверил, соответствовали ли Правила землепользования и застройки документу территориального планирования, действовавшему на момент их утверждения в 2004 году. Спорная территория представляет собой овраг, который по многочисленным жалобам, а также требованиям органов прокуратуры необходимо было укреплять. Строительство укрепляющих элементов осуществлено силами застройщика, который получил право на освоение этой территории с соответствующими обременениями. Генеральным планом не предусмотрено сохранение данного оврага, также как и создание на спорном участке парков и скверов.

Заинтересованное лицо - общество с ограниченной ответственностью "РС Инвестмент" (далее также - ООО "РС Инвестмент") в апелляционной жалобе и дополнениях к ней также просит отменить решение и в удовлетворении административного иска отказать. Полагает, что Правила землепользования и застройки не являются нормативным правовым актом, в связи с чем дело рассмотрено с нарушением правил о подсудности. Вывод суда о том, что оспариваемые Правила землепользования и застройки противоречат нормативному правовому акту, принятому позднее, основан на неверном истолковании закона. Градостроительным кодексом Российской Федерации не предусмотрена императивная и безусловная иерархия документов, градостроительной политики субъектов градостроительной деятельности, что предполагает невозможность применения последствий, констатированных судом. ООО "РС Инвестмент" обращает внимание, что с 7 декабря 2015 г. является собственником земельного участка с кадастровым номером 16:50:050140:45, на котором осуществляет строительство четырех многоэтажных домов на основании разрешений на строительство, выданных исполнительным комитетом муниципального образования города Казани. По состоянию на 10 ноября 2017 г. заключено 66 договоров долевого участия в строительстве жилых домов. В жалобе также указывается на нарушение процессуального законодательства, выразившееся в непривлечении к участию в деле в качестве заинтересованных лиц граждан, заключивших с ООО "РС Инвестмент" договоры долевого участия в строительстве домов, возводимых на спорном земельном участке, и в рассмотрении дела в отсутствие муниципального казенного учреждения "Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани" (далее - Управление архитектуры и градостроительства города Казани), указанного прокурором в качестве заинтересованного лица.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно подпункту 9 пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 4 статьи 3, пункту 1 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая 1998 г. (далее также - ГрК РФ 1998 г.) в редакциях, действовавших на дату подготовки и принятия Решения N 51-19, утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Градостроительным кодексом Российской Федерации от 7 мая 1998 г. правила землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований (градостроительные уставы городских и сельских поселений, других муниципальных образований) определялись как нормативные правовые акты органов местного самоуправления, которыми устанавливался порядок осуществления градостроительной деятельности на территории соответствующих муниципальных образований, в том числе посредством введения градостроительных регламентов (статья 1, пункт 1 статьи 39 ГрК РФ 1998 г.).

Указанные правила разрабатываются на основе генерального плана городского или сельского поселения либо территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и включают схему зонирования - графический материал (границы территориальных зон различного функционального назначения и кодовые обозначения таких зон) и текстовые материалы (градостроительные регламенты для каждой территориальной зоны) (пункт 2 статьи 39 ГрК РФ 1998 г.).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, утверждаемым нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 ГрК РФ).

Муниципальное образование город Казань наделено Законом Республики Татарстан от 15 сентября 2004 г. N 46-ЗРТ "О границах территории и статусе муниципального образования города Казани" статусом городского округа.

Решением Казанского Совета народных депутатов от 22 апреля 2004 г. N 51-19 утвержден Градостроительный устав Казани в частях. Частью II Градостроительного устава Казани являются Правила землепользования и застройки, включающие в себя карты градостроительного зонирования: карту территориальных зон градостроительных регламентов, карты зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) и археологического слоя, карту зон действия ограничений по экологическим условиям (пункт 2 части 3 статьи 25.1 Правил землепользования и застройки).

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемые Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения, а также официального опубликования и по этим основаниям не обжалуются.

Как следует из материалов дела, ООО "РС Инвестмент" является собственником земельного участка с кадастровым номером 16:50:050140:45 площадью 19 928 кв.м, расположенного по улице Галеева в городе Казани, относящегося к категории земель населенных пунктов, с разрешенным использованием - многоквартирные жилые дома 11-20 этажей.

Согласно карте территориальных зон указанный земельный участок относится к территориальной зоне Ж4.

В соответствии с частью 1 статьи 58 Правил землепользования и застройки вся территория города Казани, включая земельные участки, находящиеся в государственной, муниципальной и частной собственности, а также бесхозяйные земельные участки, в пределах границ муниципального образования г. Казани делится на зоны, которые фиксируются на карте территориальных зон градостроительных регламентов.

Статьей 59 Правил землепользования и застройки определен перечень зон, выделенных на карте зон градостроительных регламентов (по видам и параметрам разрешенного использования недвижимости) города Казани.

Территориальная зона с кодовым обозначением Ж4 отнесена к зоне многоэтажной жилой застройки в 3-10 этажей.

Разрешая спор, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый акт не соответствует градостроительному законодательству, в связи с чем в оспариваемой части подлежит признанию недействующим.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.

Приведенные в апелляционных жалобах доводы об обратном подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании закона.

В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющему стратегию градостроительного развития территорий и содержащему в себе долгосрочные ориентиры их развития, определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ. Из системного толкования пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

В нарушение названных норм федерального законодательства отнесение на карте зон градостроительных регламентов Правил землепользования и застройки земельного участка с кадастровым номером 16:50:050140:45 к территориальной зоне многоэтажной жилой застройки в 3-10 этажей (Ж4) не соответствует функциональной рекреационной зоне зеленых насаждений, установленной для этого участка Генеральным планом.

Ссылки в жалобах на соответствие территориальной зоны действовавшему в период подготовки проекта оспариваемого нормативного правового акта Генеральному плану города Казани 1969 г. Судебной коллегией отклоняются, поскольку в силу приведенных выше норм закона несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, требует приведения их в соответствие с указанным документом территориального планирования. При этом утверждение Генерального плана, о несоответствии которому указано в административном иске, на три года позднее Правил землепользования и застройки не является основанием для освобождения от данной обязанности.

Фактические обстоятельства использования и освоения земельного участка правильность постановленного судом первой инстанции решения не исключают.

Доводы апелляционных жалоб о том, что дело незаконно было рассмотрено в отсутствие Управления архитектуры и градостроительства города Казани, основаны на неверном толковании норм процессуального права.

Названное учреждение действительно было указано в качестве заинтересованного лица в заявлении прокурора об уточнении требований, однако судом оно в качестве такового к участию в деле не привлекалось.

В то же время согласно статье 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации заинтересованные лица вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела в суде первой инстанции, по собственной инициативе вступить в административное дело на стороне административного истца или административного ответчика, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Заинтересованные лица могут быть привлечены к участию в административном деле также по ходатайству лиц, участвующих в деле, или по инициативе суда. О вступлении в административное дело заинтересованного лица либо о привлечении заинтересованного лица к участию в административном деле или об отказе в этом судом выносится определение.

Таким образом, само по себе упоминание Управления архитектуры и градостроительства города Казани в заявлении об уточнении требований статус заинтересованного лица у него не образует.

Лица, с которыми ООО "РС Инвестмент" заключило договоры долевого участия в строительстве жилых домов на земельном участке с кадастровым номером 16:50:050140:45, заинтересованными лицами в смысле положений статьи 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не являются, поскольку сам по себе факт признания либо отказа в признании нормативного правового акта недействующим в рамках абстрактного нормоконтроля их права и обязанности при разрешении административного дела не затрагивает. Удовлетворение предъявленного заместителем прокурора Республики Татарстан административного иска не означает прекращение права залога участников долевого строительства на земельный участок.

В этой связи непривлечение участников долевого строительства к участию в рассматриваемом деле процессуального нарушения не образует.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Основания для отмены решения суда в апелляционном порядке, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Татарстан от 10 октября 2017 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Казанской городской Думы и общества с ограниченной ответственностью "РС Инвестмент" - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.