Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 29 мая 2018 г. N АПЛ18-187 Решение суда первой инстанции о признании частично не действующими Правил разработки, согласования, утверждения и корректировки инвестиционных программ в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами, утв. постановлением Правительства РФ от 16 мая 2016 г. N 424, оставлено без изменения

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 29 мая 2018 г. N АПЛ18-187

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Горчаковой Е.В., Ксенофонтовой Н.А.

при секретаре Жигалове Д.Ю.

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Симбирская экологическая компания" (далее также - ООО "Симбирская экологическая компания") о признании недействующим постановления Правительства Российской Федерации от 16 мая 2016 г. N 424 "Об утверждении порядка разработки, согласования, утверждения и корректировки инвестиционных и производственных программ в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами, в том числе порядка определения плановых и фактических значений показателей эффективности объектов, используемых для обработки, обезвреживания и захоронения твёрдых коммунальных отходов" по апелляционной жалобе Правительства Российской Федерации на решение Верховного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителей Правительства Российской Федерации Поспеловой М.А., Поповой О.В., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя ООО "Симбирская экологическая компания" Ракова М.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила:

в целях реализации положений статьи 5 и пункта 3 статьи 24.13 Федерального закона от 25 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее также - Федеральный закон об отходах производства и потребления) Правительством Российской Федерации издано постановление от 16 мая 2016 г. N 424 "Об утверждении порядка разработки, согласования, утверждения и корректировки инвестиционных и производственных программ в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами, в том числе порядка определения плановых и фактических значений показателей эффективности объектов, используемых для обработки, обезвреживания и захоронения твёрдых коммунальных отходов", которым утверждены: Правила разработки, согласования, утверждения и корректировки инвестиционных программ в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами; Правила разработки, согласования, утверждения и корректировки производственных программ в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами; Правила определения плановых и фактических значений показателей эффективности объектов, используемых для обработки, обезвреживания и захоронения твёрдых коммунальных отходов.

Нормативный правовой акт размещён на "Официальном интернет-портале правовой информации" (http://www.pravo.gov.ru), опубликован в "Собрании законодательства Российской Федерации 23 мая 2016 г. N 21.

ООО "Симбирская экологическая компания" обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим постановления Правительства Российской Федерации от 16 мая 2016 г. N 424 "Об утверждении порядка разработки, согласования, утверждения и корректировки инвестиционных и производственных программ в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами, в том числе порядка определения плановых и фактических значений показателей эффективности объектов, используемых для обработки, обезвреживания и захоронения твёрдых коммунальных отходов". При этом ссылалось на то, что оспариваемый нормативный правовой акт, устанавливающий требования к организациям, осуществляющим строительство, реконструкцию и/или модернизацию объектов, используемых для обращения с твёрдыми коммунальными отходами, вводит для них обязанность осуществлять регулируемый вид деятельности, что противоречит статье 24.13 Федерального закона об отходах производства и потребления, статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", ограничивает права и законные интересы административного истца в сфере предпринимательской деятельности, препятствует свободному доступу на рынок по обращению с твёрдыми коммунальными отходами.

В обоснование заявленного требования административный истец указал, что осуществляет строительство "объекта размещения отходов и первичной сортировки в Новоспасском районе Ульяновской области"; в реестр регулируемых организаций коммунального комплекса Ульяновской области не входит; между ООО "Симбирская экологическая компания" и Правительством Ульяновской области заключено соглашение о взаимодействии от 31 августа 2016 г. N 114-дп; в адрес Министерства промышленности, строительства, жилищно-коммунального комплекса и транспорта Ульяновской области ООО "Симбирская экологическая компания" направило проект инвестиционной программы объекта размещения отходов и первичной сортировки в Новоспасском районе Ульяновской области на 2017-2024 гг., однако получило ответ о невозможности принятия материалов инвестиционной программы к рассмотрению ввиду несоответствия оспариваемому нормативному правовому акту, поскольку проект инвестиционной программы должен разрабатываться регулируемой организацией; вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Ульяновской области от 29 августа 2017 г. по делу N А72-6458/2017 в удовлетворении заявления ООО "Симбирская экологическая компания" о признании незаконным названного ответа министерства отказано.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2018 г. административное исковое заявление ООО "Симбирская экологическая компания" удовлетворено частично: признаны не действующими с 31 декабря 2017 г. Правила разработки, согласования, утверждения и корректировки инвестиционных программ в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами, утверждённые постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2016 г. N 424, в той мере, в которой ими не допускается разработка, утверждение, корректировка инвестиционной программы нерегулируемой организации. В остальной части в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда, Правительство Российской Федерации в лице Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации направило в Верховный Суд Российской Федерации апелляционную жалобу, в которой просит решение отменить, как незаконное. Считает, что судом первой инстанции частично удовлетворены требования административного истца ввиду ошибочного толкования норм материального права. Административный ответчик полагает, что системный анализ положений Федерального закона об отходах производства и потребления (статьи 1, 12, 24.6 (части 1, 4, 10), статья 24.8 (части 1, 2, 4), статьи 24.9, 24.13) позволяет прийти к выводу о том, что инвестиционные программы, являющиеся основанием для учёта в составе тарифов закладываемых расходов, подлежат утверждению только для организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами; оспариваемый нормативный правовой акт был утверждён Правительством Российской Федерации именно для организаций, осуществляющих регулируемый вид деятельности в области обращения с твёрдыми бытовыми отходами; на юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, не являющихся операторами или региональными операторами по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, а также на тех, для которых не утверждены предельные тарифы, требования к строительству новых объектов накопления, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения твёрдых коммунальных отходов, установленные в оспариваемом нормативном правовом акте, не распространяются и применению в таком случае не подлежат. В остальной части решение Верховного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2018 г. не обжалуется.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для её удовлетворения не находит.

Разрешая данное дело, суд правильно применил нормы материального права, не допустил нарушения норм процессуального права.

Правительству Российской Федерации право устанавливать порядок разработки, утверждения и корректировки инвестиционных и производственных программ в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами предоставлено Федеральным законом об отходах производства и потребления (статья 5).

Требования к инвестиционной программе в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами раскрываются в статье 24.13 названного выше закона. При этом в пункте 1 данной нормы закона устанавливается, что строительство, реконструкция объектов накопления, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения твёрдых коммунальных отходов осуществляются в соответствии с инвестиционными программами. Инвестиционная программа разрабатывается на основании территориальной схемы в области обращения с отходами.

В целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков 26 июля 2006 г. принят Федеральный закон N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Данный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти (статья 1).

Абзац первый части 1 статьи 15 поименованного выше закона направлен на защиту конкурентной среды и гражданских прав хозяйствующих субъектов и устанавливает общий запрет на принятие федеральными органами исполнительной власти актов, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов.

Оспоренные в части Правила разработки, согласования, утверждения и корректировки инвестиционных программ в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами устанавливают порядок разработки, согласования, утверждения и корректировки инвестиционных программ в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами операторов по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере обращения с твёрдыми коммунальными отходами и осуществляющих строительство, реконструкцию и (или) модернизацию объектов, используемых для обращения с твёрдыми коммунальными отходами, а также требования к содержанию инвестиционных программ и процедуру рассмотрения разногласий при их утверждении (пункт 1).

Согласно пункту 2 данных правил проект инвестиционной программы разрабатывается регулируемой организацией и инвестиционная программа утверждается уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В пункте 5 раздела II указанных правил установлены требования к содержанию инвестиционной программы для регулируемых организаций.

Раздел III данных правил в пунктах 11, 16, 17, 18 определяет порядок разработки и утверждения инвестиционной программы регулируемой организацией.

Раздел IV названных правил в пунктах 22, 23, 24, 25 определяет процедуру корректировки инвестиционной программы регулируемой организацией.

Раздел V поименованных правил в пунктах 29, 30, 31, 33, 35, 37 определяет процедуру рассмотрения разногласий при утверждении инвестиционных программ операторов по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, осуществляющих регулируемые виды деятельности.

Удовлетворяя административное исковое заявление ООО "Симбирская экологическая компания" в части требования о признании недействующими Правил разработки, согласования, утверждения и корректировки инвестиционных программ в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2016 г. N 424, в той мере, в которой ими не допускается разработка, утверждение, корректировка инвестиционной программы нерегулируемой организации, суд первой инстанции правильно исходил из того, что названные выше положения указанных правил не допускают разработку, утверждение, корректировку инвестиционной программы нерегулируемой организацией, что противоречит пункту 1 статьи 24.13 Федерального закона об отходах производства и потребления, не содержащего такого ограничения субъектного состава разработчиков инвестиционных программ в области правоотношений в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами.

Отсутствие возможности утверждения инвестиционных программ в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, осуществляющим нерегулируемые виды деятельности в сфере обращения с твёрдыми коммунальными отходами, таких как строительство, реконструкция и/или модернизация объектов, используемых для обращения с твёрдыми коммунальными отходами, может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, что не согласуется с положениями статьи 15 (часть 1) Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Утверждение апелляционной жалобы о том, что инвестиционные программы в рассматриваемой сфере деятельности являются основанием для учёта в составе тарифов закладываемых расходов, и, следовательно, подлежат утверждению лишь для организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами, противоречит содержанию статьи 24.13 Федерального закона об отходах производства и потребления, раскрывающей требования к инвестиционным программам в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами и не содержащей такого ограничительного условия.

Принятое решение суда первой инстанции вынесено в соответствии с требованиями статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Оснований, предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для отмены решения суда в апелляционном порядке, не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Российской Федерации - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.В. Манохина

Члены коллегии

Е.В. Горчакова

Н.А. Ксенофонтова