Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 марта 2018 г. N 85-АПГ18-3 О признании не действующим в части решения городской Думы муниципального образования городского поселения "Город Боровск" от 20.01.2017 г. N 3 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования городского поселения город Боровск в существующих границах города Боровска в новой редакции"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 марта 2018 г. N 85-АПГ18-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Цветкова Анатолия Васильевича о признании не действующим решения городской Думы муниципального образования городского поселения "Город Боровск" от 20 января 2017 г. N 3 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования городского поселения город Боровск в существующих границах города Боровска в новой редакции" в части по апелляционной жалобе Цветкова Анатолия Васильевича на решение Калужского областного суда от 21 ноября 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителей Цветкова А.В. по доверенности Рыженковой Л.Г. и Цветкова И.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя городской Думы муниципального образования городского поселения город Боровск по доверенности Скрипченко И.Г., объяснения представителя Управления по охране объектов культурного наследия Калужской области по доверенности Бабиченко Т.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением городской Думы муниципального образования городского поселения "Город Боровск" от 20 января 2017 г. N 3 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования городского поселения город Боровск в существующих границах города Боровска в новой редакции (далее также - Решение N 3, ПЗЗ г. Боровска), которые включают Карту градостроительного зонирования г. Боровска, Карту зон охраны объектов культурного наследия г. Боровска и Карту зон с особыми условиями использования территории г. Боровска.

Статья 73 части III "Карта градостроительного зонирования, карта охранных зон объектов культурного наследия и карта зон с особыми условиями использования территории" раздела 13 "Охранные зоны объектов культурного наследия г. Боровска" ПЗЗ г. Боровска содержит текстовое описание границ охранных зон объектов культурного наследия г. Боровска.

Цветков Анатолий Васильевич обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточненных требований просил признать не действующими с момента принятия:

- статью 73 ПЗЗ г. Боровска в части описания границ групповой охранной зоны Благовещенского собора (пл. Ленина), ц. Спаса "на взгорье", торговых рядов (пл. Ленина), "дома приезжих" (ул. Урицкого, д. 9) и "богадельни" (ул. Урицкого, д. 21), как не соответствующую описаниям границ групповой охранной зоны аналогичных объектов культурного наследия, установленных решением Исполнительного комитета Калужского областного Совета народных депутатов от 14 ноября 1983 г. N 766 "Об утверждении проектов охранных зон для памятников истории и культуры г. Боровска и ансамбля бывшего Пафнутьев-Боровского монастыря" и Генеральным планом муниципального образования городское поселение "Город Боровск", утвержденным решением городской Думы муниципального образования городского поселения "Город Боровск" от 5 июня 2013 г. N 44 (далее - Генеральный план г. Боровска);

- Карту зон охраны объектов культурного наследия г. Боровска, изготовленную обществом с ограниченной ответственностью "ВРП Групп", являющуюся приложением к ПЗЗ г. Боровска, как не соответствующую Карте зон с особыми условиями использования и Карте территорий объектов культурного наследия в составе Генерального плана г. Боровска.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что несоответствие в описании и графическом отображении границ групповой охранной зоны не позволяет однозначно определить и идентифицировать границы охранной зоны памятников истории и культуры, допускает различные трактовки в прохождении границ охранной зоны. Кроме того, допущенные ошибки в описании прохождения границ охранной зоны в оспариваемом акте лишают истца возможности осуществлять на принадлежащем ему земельном участке производственную деятельность в соответствии с разрешенным видом его использования.

Решением Калужского областного суда от 21 ноября 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Цветков А.В. просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное определение и недоказанность обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушение и неправильное применение норм материального права.

Податель жалобы также указывает, что ПЗЗ г. Боровска не соответствуют действующему Генеральному плану г. Боровска, приняты без учета норм градостроительного законодательства и нарушают его интересы, ограничивая право на использование земельного участка в соответствии с его назначением.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Калужской области и городской Думой муниципального образования городского поселения "Город Боровск" представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения поселений, по которым представительным органом местного самоуправления поселения принимаются муниципальные правовые акты.

Как верно установлено судом, Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в установленной форме, официально опубликованы для всеобщего сведения и по этим основаниям не оспариваются.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Зонирование территории, являясь частью процесса по развитию территории (в том числе городов и иных поселений), одновременно выступает одним из направлений градостроительной деятельности органов власти. Правила землепользования и застройки разрабатываются для того, чтобы создать условия для устойчивого развития территорий населенных пунктов, вместе с тем призваны обеспечивать права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки (пункт 1 части 1 статьи 30 ГрК РФ). Задача органов муниципальных образований при разработке правил землепользования и застройки обеспечить справедливый баланс между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Процедуры подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы статьями 30-35 ГрК РФ.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований.

Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования, к которым в соответствии с частью 3 пункта 1 статьи 18 ГрК РФ среди прочего относятся генеральные планы поселения, для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 ГрК РФ).

Как установлено судом первой инстанции, Исполнительный комитет Калужского областного Совета народных депутатов 14 ноября 1983 г. принял решение N 766, которым утвержден проект охранных зон для памятников истории и культуры г. Боровска и ансамбля бывшего Пафнутьев-Боровского монастыря, который согласован с Управлением по охране памятников истории и культуры РСФСР и Центральным Советом ВООПИК (пункт 1).

Цветков А.В. является собственником земельного участка с кадастровым номером ... (категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для производственной деятельности), находящегося по адресу: ... площадью 3390 кв. м, и расположенного на нем здания хлебокомбината.

Согласно оспариваемому Решению N 3, которое содержит текстовое и картографическое описание границ охранных зон объектов культурного наследия г. Боровска, принадлежащий Цветкову А.В. земельный участок входит в групповую охранную зону Благовещенского собора (пл. Ленина), ц. Спаса "на взгорье", торговых рядов (пл. Ленина), "дома приезжих" (ул. Урицкого, д. 9) и "богадельни" (ул. Урицкого, д. 21), в связи с чем не подлежит застройке.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции, установив, что указанный земельный участок расположен в границах охранной зоны, отображенной в текстовом описании Генерального плана г. Боровска и решения Исполнительного комитета Калужского областного Совета народных депутатов 14 ноября 1983 г. N 766 "Об утверждении проектов охранных зон для памятников истории и культуры города Боровска и ансамбля бывшего Пафнутьев-Боровского монастыря", пришел к выводу, что оспариваемый акт не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы, соответствует действующему градостроительному законодательству и не нарушает права собственника земельного участка.

Однако в соответствии с Картой зон с особыми условиями использования и Картой территорий объектов культурного наследия, которые являются приложениями к Генеральному плану г. Боровска и не исследовались судом первой инстанции, спорный участок с кадастровым номером ... не входит в охранную зону памятников и объектов культурного наследия.

Пунктом 4 статьи 1 ГрК РФ определено, что зонами с особыми условиями использования территорий являются, среди прочего, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Частью 5 статьи 30 ГрК РФ предусмотрено, что на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия. Границы указанных зон и территорий могут отображаться на отдельных картах.

Из представленных материалов дела, в том числе картографического исследования местоположения спорного земельного участка, следует, что оспариваемая Карта зон охраны объектов культурного наследия г. Боровска, изготовленная обществом с ограниченной ответственностью "ВРП Групп" (далее также - ООО "ВРП Групп") и являющаяся приложением к ПЗЗ г. Боровска, не соответствует Карте зон с особыми условиями использования и Карте территорий объектов культурного наследия, которые изготовлены обществом с ограниченной ответственностью "КалугаТИСИЗпроект" (далее - ООО "КалугаТИСИЗпроект") и являются приложениями к Генеральному плану г. Боровска.

Так, согласно копии сводной схемы режимных зон к Проекту охранных зон и зон регулирования застройки г. Боровска, утвержденному решением Исполнительного комитета Калужского областного Совета народных депутатов 14 ноября 1983 г. N 766 "Об утверждении проектов охранных зон для памятников истории и культуры города Боровска и ансамбля бывшего Пафнутьев-Боровского монастыря", невозможно определить четкие границы охранных зон. Исходя из фрагмента сводной схемы режимных зон следует, что в районе месторасположения спорного участка отсутствует отображение охранной зоны памятников.

На Карте зон охраны объектов культурного наследия г. Боровска, изготовленной ООО "ВРП Групп", спорный участок частично (около 20% площади) входит в охранную зону памятников и объектов культурного наследия.

Согласно Карте зон охраны объектов культурного наследия г. Боровска, изготовленной ООО "ВРП Групп" и полученной истцом от главы администрации муниципального образования городского поселения г. Боровск, указанный земельный участок полностью входит в охранную зону памятников и объектов культурного наследия.

Между тем в соответствии с Картой зон с особыми условиями использования и Картой территорий объектов культурного наследия, которые изготовлены ООО "КалугаТИСИЗпроект", спорный участок не входит в охранную зону памятников и объектов культурного наследия.

Таким образом, Карты зон охраны объектов культурного наследия, изготовленные ООО "ВРП Групп", содержат различные варианты прохождения границ охранной зоны и не соответствуют Карте зон с особыми условиями использования и Карте территорий объектов культурного наследия, являющимся приложениями к Генеральному плану г. Боровска.

Разрешая спор, суд не принял во внимание разъяснения, содержащиеся в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", согласно которым, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, то оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Судебная коллегия полагает, что суд не учел необходимость соблюдения принципа равенства всех перед законом и судом, закрепленного в статье 19 Конституции Российской Федерации, который может быть обеспечен лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и к злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению названного принципа.

Судебная коллегия полагает, что оспариваемые положения ПЗЗ г. Боровска не отвечают принципу определенности правовой нормы, поскольку отнесение спорного земельного участка на Карте зон охраны объектов культурного наследия г. Боровска, изготовленной обществом с ограниченной ответственностью "ВРП Групп", к охранной зоне памятников (объектов культурного наследия), в то время как на Карте зон с особыми условиями использования и Карте территорий объектов культурного наследия Генерального плана г. Боровска спорная территория участка не входит в границы указанной охранной зоны, допускает неоднозначное толкование содержания этих положений, множество их толкований и создает неопределенность правового регулирования.

С учетом изложенного Судебная коллегия приходит к выводу о том, что суд первой инстанции неверно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, и неправильно применил нормы материального права, выводы суда не соответствуют установленным по делу обстоятельствам, в связи с чем судебный акт подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении административного искового заявления.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Определяя момент, с которого ПЗЗ г. Боровска должны быть признаны не действующими в оспариваемой части, Судебная коллегия с учетом разъяснений пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 полагает возможным признать оспариваемые нормы не действующими со дня вступления в силу настоящего определения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Калужского областного суда от 21 ноября 2017 г. отменить, принять по делу новое решение.

Административное исковое заявление Цветкова Анатолия Васильевича удовлетворить.

Признать не действующими с момента вступления в силу настоящего определения Правила землепользования и застройки муниципального образования городского поселения город Боровск в существующих границах города Боровска в новой редакции, утвержденные решением городской Думы муниципального образования городского поселения "Город Боровск" от 20 января 2017 г. N 3, и Карту зон охраны объектов культурного наследия г. Боровска, изготовленную обществом с ограниченной ответственностью "ВРП Групп", являющуюся приложением к Правилам землепользования и застройки муниципального образования городского поселения город Боровск в части включения земельного участка с кадастровым номером... в границы групповой охранной зоны Благовещенского собора (пл. Ленина), ц. Спаса "на взгорье", торговых рядов (пл. Ленина), "дома приезжих" (ул. Урицкого, д. 9) и "богадельни" (ул. Урицкого, д. 21).

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.