Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 мая 2018 г. N 66-АПГ18-8 Решение суда об удовлетворении иска о признании не действующим в части решения Думы Ангарского городского округа Иркутской области от 23 марта 2016 г. N 159-14/01рД "Об утверждении Генерального плана Ангарского городского округа" оставлено без изменения

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 16 мая 2018 г. N 66-АПГ18-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Никифорова С.Б. и Нефедова О.Н.

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Федерального агентства лесного хозяйства о признании не действующим в части решения Думы Ангарского городского округа от 23 марта 2016 г. N 159-14/01рД "Об утверждении Генерального плана Ангарского городского округа"

по апелляционной жалобе Думы Ангарского городского округа на решение Иркутского областного суда от 20 ноября 2017 г., которым в административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей Думы Ангарского городского округа и администрации Ангарского городского округа Клыковой Н.Л. и Культиковой Е.Н., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Федерального агентства лесного хозяйства Дзебисовой О.М., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Законом Иркутской области от 10 декабря 2014 г. N 149-ОЗ "О преобразовании муниципальных образований Ангарского района Иркутской области" (далее - Закон N 149-ОЗ) муниципальное образование "город Ангарск", Мегетское муниципальное образование, Одинское муниципальное образование и Савватеевское муниципальное образование преобразованы путем их объединения без изменения границ иных муниципальных образований с созданием вновь образованного муниципального образования - Ангарское городское муниципальное образование, которое наделено статусом городского округа.

В состав территории Ангарского городского муниципального образования в соответствии с Законом N 149-ОЗ входят земли следующих населенных пунктов: город Ангарск, поселок Звездочка, поселок Звереве, деревня Зуй, заимка Ивановка, поселок Ключевая, поселок Мегет, поселок Новоодинск, село Одинск, село Савватеевка, поселок Стеклянка, поселок Ударник, деревня Чебогоры, заимка Якимовка.

Решением Думы Ангарского городского округа от 23 марта 2016 г. N 159-14/01 р Д (далее также - Решение N 159-14/01 р Д) утвержден генеральный план Ангарского городского округа (далее также - Генеральный план).

Федеральное агентство лесного хозяйства (далее также - Рослесхоз) обратилось в Иркутский областной суд с уточненным административным исковым заявлением о признании не действующим Генерального плана в части включения в границы населенных пунктов Ангарского городского муниципального образования участков, расположенных на землях лесного фонда:

в границы села Одинск - Ангарское участковое лесничество, Одинская дача в квартале 1 (выделы 1, 3, 6); Технический участок N 2 (ЗАО "Одинское") в квартале 5 (выделы 1, 2, 8, 10, 17, 31);

в границы города Ангарска-Усольское участковое лесничество: Технический участок N 9 совхоз "Железнодорожник" в квартале 19 (выделы 9, 11, 13), в квартале 20 (выделы 6, 11, 14, 18), в квартале 25 (выделы 4, 6, 10), в квартале 28 (выделы 8, 10), в квартале 32 (выдел 38), в квартале 33 (выделы 10, 12), в квартале 34 (выдел 9); Ангарское участковое лесничество: Мегетская дача, квартал 4 (выделы 13, 14), квартал 22 (выделы 4, 5), квартал 23 (выделы 1-4); Ангарское участковое лесничество, Технический участок N 2 (ЗАО "Одинское"), в квартале 7 (выдел 21), в квартале 8 (выдел 21);

в границы заимки Якимовка-Ангарское участковое лесничество, Одинская дача в квартале 52 (выделы 1, 6-10, 13);Технический участок N 2 (ЗАО "Одинское") в квартале 1 (выдел 32), в квартале 2 (выдел 37);

в границы заимки Ивановка-Ангарское участковое лесничество, Технический участок N 1 (ЗАО "Савватеевское") в квартале 4 (выделы 11-13, 15, 16), в квартале 6 (выдел 16), в квартале 9 (выдел 2);

в границы поселка Мегет-Иркутское участковое лесничество, Технический участок N 9 (ФГО Иркутский Аграрный техникум) в квартале 7 (выделы 1, 3); Ангарское участковое лесничество, Мегетская дача в квартале 16 (выделы 5, 8), в квартале 17 (выделы 1-14, 17), в кварталах 18, 45, 46 (выделы 1-15);

в границы поселка Стеклянка - Ангарское участковое лесничество, Мегетская дача в квартале 15 (выделы 21, 22), в квартале 16 (выдел 26), в квартале 29 (выделы 11, 20-23), в квартале 40 (выделы 5, 7, 9-15, 20-23), в квартале 41 (выделы 3-6, 9-19, 21-24, 27-28), в квартале 42 (выделы 1-4, 8), в квартале 43 (выделы 1,3);

в границы поселка Ключевая-Ангарское участковое лесничество, Мегетская дача в квартале 65 (выдел 11), в квартале 66 (выдел 21);

в границы поселка Зверево-Ангарское участковое лесничество, Мегетская дача в квартале 38 (выдел 37), в квартале 39 (выделы 7, 11, 12);

в границы села Савватеевка-Ангарское участковое лесничество, Савватеевская дача в квартале 36 (выделы 9-11), в квартале 37 (выделы 1-4, 6, 10), в квартале 38 (выдел 1); Технический участок N 1 (ЗАО "Савватеевское") в квартале 26 (выделы 1-3, 6);

в границы поселка Новоодинск-Ангарское участковое лесничество, Савватеевская дача в квартале 25 (выдел 9), в квартале 26 (выделы 11, 14), в квартале 32 (выдел 1);

в границы поселка Звездочка-Ангарское участковое лесничество, Технический участок N 1 (ЗАО "Савватеевское") в квартале 16 (выдел 9).

В обоснование заявленных требований Рослесхоз указал, что Решением N 159-14/01рД находящиеся в федеральной собственности лесные участки включены в границы указанных населенных пунктов, входящих в состав территории Ангарского городского муниципального образования, с нарушением процедуры согласования проекта Генерального плана, предусмотренной статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 г. N 178 "Об утверждении Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации" и приказом Министерства регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегион России) от 27 февраля 2012 г. N 69 "Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований" (далее также - Порядок согласования). Оспариваемым актом, в нарушение положений Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ), Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ) изменены целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, находящегося в федеральной собственности, что препятствует органам федеральной власти осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.

Решением Иркутского областного суда от 20 ноября 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено: оспариваемые положения Генерального плана признаны не действующими со дня вступления решения в законную силу.

В апелляционной жалобе Дума Ангарского городского округа просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении предъявленных требований. В обоснование доводов жалобы административный ответчик ссылается на то, что в основу решения судом положены недостоверные и противоречивые доказательства. При этом судом первой инстанции необоснованно отказано в удовлетворении ходатайства администрации Ангарского городского округа о недопустимости представленных административным истцом доказательств наложения границ населенных пунктов на границы лесного фонда, в частности заключения ФГБУ "Рослесинфорг" и выписки из государственного лесного реестра. Проект генерального плана согласован с Правительством Иркутской области, в связи с чем соответствует требованиям законодательства. Проект генерального плана не предусматривал включение в границы населенных пунктов земельных участков из земель лесного фонда, в связи с чем иных согласований не требовалось. Замечаний и предложений по землям лесного фонда как у органа, ведущего лесной реестр, так и у Правительства Иркутской области не возникло. Указывает, что действующее законодательство не содержит норм по повторному (многократному) установлению, описанию, внесению в государственный кадастр недвижимости уже установленных границ населенных пунктов. Вновь образованное муниципальное образование - Ангарский городской округ создано в соответствии с Законом N 149-ОЗ с 1 января 2015 г., и взамен генеральных планов и правил землепользования и застройки прекративших существование муниципалитетов потребовались подготовка и утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки вновь образованного муниципального образования. Вместе с тем заменяемые документы территориального планирования и градостроительного зонирования служат исходными данными для генерального плана вновь образованного муниципального образования. На момент принятия Закона N 149-ОЗ в государственный кадастр недвижимости были внесены сведения о границах 10 населенных пунктов: город Ангарск, поселки Звездочка, Зверево, Ключевая, Мегет, Новоодинск, Стеклянка, Ударник, деревни Зуй и Чебогоры, заимки Ивановка и Якимовка, села Одинск и Савватеевка. Кроме того, в нарушение статьи 47 КАС РФ к участию в деле в качестве заинтересованного лица не было привлечено Министерство имущественных отношений Иркутской области.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и Федеральным агентством лесного хозяйства представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, исходя из следующего.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному кодексу, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 24 ГрК РФ утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительными органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, Решение N 159-14/01рД принято уполномоченным органом в установленной форме, подписано главой муниципального образования, опубликовано в установленном порядке, и по этим основаниям не оспаривается.

Утвержденным названным решением Генеральным планом установлены границы населенных пунктов: город Ангарск, поселок Звездочка, поселок Зверево, деревня Зуй, заимка Ивановка, поселок Ключевая, поселок Мегет, поселок Новоодинск, село Одинск, село Савватеевка, поселок Стеклянка, поселок Ударник, деревня Чебогоры, заимка Якимовка.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 84 ЗК РФ утверждение или изменение генерального плана городского округа, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.

При установлении или изменении границ населенных пунктов в порядке, установленном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности (пункт 1 статьи 8 ЗК РФ).

Из пункта 3 статьи 8 ЗК РФ следует, что нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.

В соответствии с положениями части 1 статьи 8 Закона N 172-ФЗ установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Пунктом 2 части 1 статьи 11 Закона N 172-ФЗ допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта.

Как усматривается из материалов дела, земельный участок из категории земель лесного фонда, общей площадью 528 572 кв. м, расположенный в Иркутской области, Усольском районном муниципальном образовании и Ангарском муниципальном образовании, в состав которого (участка) входят названные административным истцом лесные участки, находится в федеральной собственности (регистрационная запись Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним от 2 апреля 2010 г.).

В ходе мероприятий, осуществленных ФГБУ "Рослесинфорг" и Министерством лесного комплекса Иркутской области, установлено частичное наложение границ населенных пунктов: города Ангарска, поселка Звездочка, поселка Зверево, заимки Ивановка, поселка Ключевая, поселка Мегет, поселка Новоодинск, села Одинск, села Савватеевка, поселка Стеклянка, заимки Якимовка, и границ находящихся в федеральной собственности земельных участков из состава земель лесного фонда Усольского, Иркутского участкового лесничеств.

Как установлено абзацем третьим пункта 1 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-I "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" виды собственности на землю и ее недра, водные ресурсы, лесной фонд, растительный и животный мир определяются в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

Из статьи 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" следует, что земли лесного фонда находятся в федеральной собственности. Пунктом 1 статьи 8 ЛК РФ также установлено, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Таким образом, в силу прямого указания закона лесные участки из земель лесного фонда находятся исключительно в федеральной собственности, что обусловливает необходимость обязательного согласования проекта генерального плана городского округа, предусматривающего включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав городского округа, земельных участков из земель лесного фонда, с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).

В период подготовки Генерального плана Ангарского городского округа действовал Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденный приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 февраля 2012 г. N 69.

Пунктом 2.1 названного Порядка согласования с учетом положений указа Президента Российской Федерации от 8 сентября 2014 г. N 612 "Об упразднении Министерства регионального развития Российской Федерации" и пункта 5.3.48 Положения (в редакции, действовавшей на момент подготовки проекта Генерального плана) о Министерстве экономического развития Российской Федерации (далее также - Минэкономразвития России), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. N 437, предусматривалось направление органом местного самоуправления, уполномоченным на подготовку документа территориального планирования, уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в Минэкономразвития России в случаях, указанных в части 1 статьи 21, части 1 статьи 25 ГрК РФ, в свою очередь, Минэкономразвития России обладало организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений федеральных органов, уполномоченных на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности.

Из Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736 (здесь и далее в редакции, действовавшей на момент подготовки проекта Генерального плана), следует, что Рослесхоз является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений (пункт 1).

Рослесхоз осуществляет: рассмотрение в установленном порядке ходатайств о переводе земель из одной категории в другую, ходатайств о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, направление в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации рассмотренных ходатайств с проектом акта о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо проектом акта об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую (подпункт 5.4.2); рассмотрение проектов генеральных планов городских округов и подготовку заключений в пределах своей компетенции (подпункт 5.4.3).

В соответствии с частью 7 статьи 9 ГрК РФ органы местного самоуправления обязаны обеспечить доступ к проектам документов территориального планирования муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования с использованием официального сайта в сети "Интернет", определенного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля за соблюдением порядка ведения информационной системы территориального планирования не менее чем за три месяца до их утверждения.

В части 8 данной статьи установлено, что органы местного самоуправления уведомляют в электронной форме и (или) посредством почтового отправления органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии со статьями 12, 16, 21 и 25 ГрК РФ об обеспечении доступа к проектам территориального планирования муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования в трехдневный срок со дня обеспечения данного доступа.

В материалах дела отсутствуют доказательства направления уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования, материалам по его обоснованию в информационной системе в Минэкономразвития России, а также направления ходатайств в Рослесхоз о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, доказательств, свидетельствующих об обратном, лицами, участвующими в деле, не представлено.

С учетом изложенных обстоятельств суд первой инстанции, установив, что при подготовке проекта Генерального плана названного муниципального образования не соблюдена предусмотренная статьей 25 ГрК РФ процедура согласования, что повлекло нарушение порядка перевода земель из одной категории в другую, а также имеется документально подтвержденное частичное наложение границ земель населенных пунктов и границ находящихся в федеральной собственности лесных участков, пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для признания Решения N 159-14/01 рД не действующим в оспариваемой части.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы об отсутствии доказательств включения в границы населенных пунктов спорных лесных участков опровергаются материалами дела.

Согласно положениям статьи 7 ЛК РФ лесным участком является земельный участок, который расположен в границах лесничеств, лесопарков и образован в соответствии с требованиями земельного законодательства и данного Кодекса.

В соответствии с частью 3 статьи 701 ЛК РФ местоположение, границы и площадь лесных участков определяются с учетом границ и площади лесных кварталов и (или) лесотаксационных выделов, частей лесотаксационных выделов.

Кадастровый учет лесных участков до 1 января 2017 г. осуществлялся в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности", согласно положениям части 6 статьи 47 которого участки лесного фонда, государственный кадастровый учет которых не осуществлялся, но вещные права на которые и их ограничения, в том числе аренда, зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", признаются ранее учтенными объектами недвижимости. План участка лесного фонда, а также документ, содержащий описание участка лесного фонда и удостоверенный соответствующим органом, осуществляющим государственный учет участков лесного фонда, признается юридически действительным. Лесной участок соответствует участку лесного фонда.

Выводы суда о частичном наложении границ земель населенных пунктов муниципального образования на земли лесного фонда сделаны на основании оценки и анализа представленных сторонами в материалы дела документов, в том числе заключения ФГБУ "Рослесинфорг", лесоустроительных планшетов Усольского лесничества 1984, 1985, 1999, 2000, 2003 гг., Иркутского лесничества 2013 г., выписок и схем из Государственного лесного реестра, таксационных описаний.

Кроме того, судом первой инстанции обоснованно принято во внимание, что вступившими в законную силу решениями Ангарского городского суда от 1 июня 2015 г. признаны не действующими решение Думы Мегетского муниципального образования от 3 февраля 2012 г. N 326 "Об утверждении генерального плана Мегетского муниципального образования" в части включения в границы поселка Мегет, поселка Ключевая, поселка Стеклянка лесных участков, расположенных на землях лесного фонда (дело N 2-2022/2015), решение Думы Савватеевского муниципального образования от 15 ноября 2010 г. N 36 "Об утверждении проекта "Генеральный план Савватеевского муниципального образования" в части включения в границы поселка Звездочка, поселка Новоодинск, поселка Савватеевка лесных участков, расположенных на землях лесного фонда (дело N 2-2017/2015).

Таким образом, выводы суда первой инстанции о наличии оснований для признания Решения N 159-14/01рД не действующим в оспариваемой части основаны на законе и материалах дела, оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции у Судебной коллегии не имеется.

Положения Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 280-ФЗ, вносящего изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации, в том числе в Закон N 172-ФЗ, правильность выводов суда первой инстанции не опровергают и не дают оснований для исключения спорных участков из категории земель лесного фонда.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, сводятся к иной оценке представленных по делу доказательств, основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства, не опровергают выводы суда первой инстанции и не содержат оснований для отмены судебного постановления, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Иркутского областного суда от 20 ноября 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Думы Ангарского городского округа - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Никифоров С.Б.

Нефедов О.Н.