Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 апреля 2018 г. N 66-АПГ18-11 Решение суда об удовлетворении иска о признании не действующим в части приказа Службы по тарифам Иркутской области от 22 ноября 2016 г. N 308-спр "Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую потребителям ООО "Жилищно-коммунальное хозяйство" на территории рабочего поселка Тельма" оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 апреля 2018 г. N 66-АПГ18-11

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д., Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Жилищно-коммунальное хозяйство" о признании не действующим в части приказа Службы по тарифам Иркутской области от 22 ноября 2016 г. N 308-спр "Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую потребителям ООО "Жилищно-коммунальное хозяйство" на территории рабочего поселка Тельма" по апелляционной жалобе Службы по тарифам Иркутской области на решение Иркутского областного суда от 15 января 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

общество с ограниченной ответственностью "Жилищно-коммунальное хозяйство" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим в части приказа Службы по тарифам Иркутской области от 22 ноября 2016 г. N 308-спр "Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую потребителям ООО "Жилищно-коммунальное хозяйство" на территории рабочего поселка Тельма".

Решением Иркутского областного суда от 15 января 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено, пункты 1 и 2 приказа, а также приложение к нему в части установления одноставочного тарифа на тепловую энергию для потребителей, в случае отсутствия дифференциации тарифов по схеме подключения, по котельным "Центральная" и "Совхозная" признаны не действующими.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Служба по тарифам обратилась в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Из материалов дела следует, что ООО "ЖКХ" оказывает услуги теплоснабжения потребителям на территории рабочего поселка Тельма Усольского района Иркутской области.

По договору аренды муниципального имущества от 1 июня 2016 г. N 2 для осуществления деятельности в сфере теплоэнергетики обществу переданы две угольные котельные "Центральная" и "Совхозная" поселка Тельма, а также функциональный комплекс.

ООО "ЖКХ" 17 августа 2016 г. обратилось с заявлением об установлении тарифов на тепловую энергию на 2016 год. Поскольку рассмотрение вопроса об установлении тарифов неоднократно откладывалось по ходатайству общества и с заявлением об установлении тарифов на 2017 год административный истец не обращался, это послужило основанием для открытия дела об установлении тарифов на 2017 год по собственной инициативе органа регулирования. В отношении регулируемой организации применен метод экономически обоснованных расходов (затрат).

Пунктами 1, 2 оспариваемого приказа Службы по тарифам для ООО "ЖКХ" с 25 ноября 2016 г. по 31 декабря 2017 г. установлены тарифы на тепловую энергию, поставляемую потребителям на территории рабочего поселка Тельма, согласно приложению.

Государственное регулирование тарифов на тепловую энергию осуществляется в том числе Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении), постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения", которым в том числе утверждены Основы ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования, Основы), Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, Методическими указаниями по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 г. N 760-э.

Согласно пункту 17 Основ ценообразования в случае если в отношении организации ранее не осуществлялось государственное регулирование цен (тарифов) применяется метод экономически обоснованных расходов (затрат).

В соответствии с пунктом 32 Основ ценообразования при применении метода экономически обоснованных расходов (затрат) необходимая валовая выручка регулируемой организации определяется как сумма планируемых на расчетный период регулирования расходов, уменьшающих налоговую базу налога на прибыль организаций (расходы, связанные с производством и реализацией продукции (услуг), и внереализационные расходы), расходов, не учитываемых при определении налоговой базы налога на прибыль (расходы, относимые на прибыль после налогообложения), величины расчетной предпринимательской прибыли регулируемой организации, величины налога на прибыль, а также экономически обоснованных расходов регулируемой организации, указанных в пункте 13 Основ.

В случае если регулируемая организация в течение расчетного периода регулирования понесла экономически обоснованные расходы, не учтенные органом регулирования при установлении для нее регулируемых цен (тарифов), в том числе расходы, связанные с незапланированным органом регулирования при установлении цен (тарифов) для такой регулируемой организации ростом цен на продукцию, потребляемую регулируемой организацией в течение расчетного периода регулирования, то такие расходы, включая расходы, связанные с обслуживанием заемных средств, привлекаемых для покрытия недостатка средств, в том числе вызванного осуществлением расчетов за коммунальную услугу по отоплению равномерно в течение календарного года, учитываются органом регулирования при установлении регулируемых цен (тарифов) для такой регулируемой организации начиная с периода, следующего за периодом, в котором указанные расходы были документально подтверждены на основании годовой бухгалтерской и статистической отчетности, но не позднее чем на 3-й расчетный период регулирования, в полном объеме. Указанные экономически обоснованные расходы регулируемой организации включаются органом регулирования в необходимую валовую выручку независимо от достигнутого ею финансового результата (пункт 13 Основ).

Согласно пункту 42 Основ ценообразования при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, регулирующие органы определяют в соответствии с методическими указаниями размер фонда оплаты труда согласно отраслевым тарифным соглашениям, коллективным договорам, заключенным соответствующими организациями, и фактическому объему фонда оплаты труда за последний расчетный период регулирования, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен.

Поскольку ООО "ЖКХ" ранее не осуществляло регулируемую деятельность, оно не располагало данными о фактически понесенных расходах на оплату труда за предыдущие периоды регулирования и представило Службе по тарифам расчет затрат в соответствии с Отраслевым тарифным соглашением в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2014-2016 годы, утвержденным Минрегионом России, Общероссийским отраслевым объединением работодателей "Союз коммунальных предприятий", Общероссийским профсоюзом работников жизнеобеспечения 9 сентября 2013 г. (действовавшим на момент принятия тарифного решения), действие которого распространяется на организации коммунального теплоснабжения.

Кроме того, общество представило Положение об оплате труда работников ООО "ЖКХ", Правила внутреннего трудового распорядка, проект коллективного договора, штатное расписание.

Служба по тарифам сочла расчеты регулируемой организации неподтвержденными, так как общество не представило подписанный в установленном порядке коллективный трудовой договор, трудовые договоры с работниками, данные о фактически отработанном времени, фактических разрядах рабочих, и самостоятельно рассчитала расходы на оплату труда, уменьшив заявленную численность персонала и снизив размер среднемесячной заработной платы с 38 655,6 тыс. руб. до 11 539,6 тыс. руб. Принятый размер заработной платы учтен в расчете ранее действовавшего тарифа для другой организации, прежде обслуживающей рассматриваемые теплоисточники.

Судебная коллегия отмечает, что указанный подход административного ответчика к расчету среднемесячной заработной платы противоречит порядку расчета расходов на оплату труда, определенному действующим федеральным законодательством в сфере теплоснабжения и, в частности, нарушает принцип определения размера средств, направляемых на оплату труда, в соответствии с отраслевыми тарифными соглашениями.

Согласно пункту 2.8 названного Отраслевого тарифного соглашения расходы (средства), направляемые на оплату труда, рассчитываются исходя из нормативной численности работников, с учетом нормативной численности на вновь вводимые объекты, и включают в себя тарифную составляющую расходов (средств), направляемых на оплату труда, которая рассчитывается исходя из суммы месячных тарифных ставок (должностных окладов), а также средства, направляемые на премирование работников, доплаты, надбавки и другие выплаты в составе средств на оплату труда, которые формируются согласно коллективным договорам.

Судом первой инстанции признаны правильными выводы, изложенные в заключении, составленном по результатам судебной экспертизы, как в части расчета среднемесячной заработной платы, так и в части расчета нормативной численности персонала.

При этом относительно нормативной численности основного производственного персонала котельных судебные эксперты согласились с расчетом Службы по тарифам (18,2 чел., в то время как предложение общества составило 20,25 чел.), сославшись на отсутствие информации о фактической численности персонала на момент принятия оспариваемого тарифного решения и, кроме того, скорректировав выполненный ООО "ЖКХ" расчет в части коэффициента невыходов, а также численности рабочих по котельным, учтенной на внешние трубопроводы (эти рабочие учтены в нормативной численности рабочих тепловых сетей).

В расчете средней заработной платы одного работника судебные эксперты использовали основные показатели: тарифную ставку рабочего 1-го разряда с учетом индексов потребительских цен, тарифный коэффициент, выплаты, связанные с режимом и условиями труда, процент текущего премирования, районный коэффициент. Среднемесячная заработная плата одного работника котельной "Центральная" составила 30 240,58 руб., котельной "Совхозная" - 30 476,82 руб., и с этими величинами согласился суд первой инстанции.

Расходы на оплату труда административно-управленческого персонала ООО "ЖКХ" рассчитаны Службой по тарифам аналогично расходам на оплату труда основных производственных рабочих исходя из средней заработной платы административно-управленческого персонала, учтенной в тарифе предприятия, ранее эксплуатировавшего котельные поселка Тельма, в размере 11 066,7 тыс. руб., что не соответствует требованиям действующего законодательства, в том числе в сфере тарифного регулирования, по изложенным выше основаниям.

Поскольку отчисления на социальные нужды является статьей затрат, производной от статьи затрат "Оплата труда", эти расходы подлежат пересчету.

По статье затрат "Топливо на технологические цели" ООО "ЖКХ" предложило 2 229,70 руб. за тонну без НДС (2 631 руб. с НДС) согласно договору от 31 октября 2016 г. N 032-10/2016, заключенному по результатам открытого конкурса с ЗАО "Базовый ресурс".

Службой по тарифам утверждена стоимость топлива в размере 1495,6 руб. за тонну без НДС исходя из цены, сформированной по Усольскому району для каменного угля марки "Д" согласно решению Комиссии при Правительстве Иркутской области по вопросам, связанным с приобретением и доставкой топливно-энергетических ресурсов от 12 февраля 2016 г.

Согласно пункту 33 Основ ценообразования расходы на топливо относятся к расходам, связанным с производством и реализацией продукции (услуг) по регулируемым видам деятельности.

Расходы регулируемой организации на топливо определяются как сумма произведений следующих величин по каждому источнику тепловой энергии: 1) удельный расход топлива на производство 1 Гкал тепловой энергии; 2) плановая (расчетная) цена на топливо с учетом затрат на его доставку и хранение; 3) расчетный объем отпуска тепловой энергии, поставляемой с коллекторов источника тепловой энергии (пункт 34 Основ).

При этом плановая (расчетная) цена на топливо в силу пункта 37 Основ ценообразования определяется органом регулирования в соответствии с пунктом 28 Основ, который, в свою очередь, содержит перечень источников информации о ценах (тарифах) и расходах, используемых органом регулирования в строгой очередности при определении плановых (расчетных) значений расходов (цен).

К указанным источникам информации о ценах относятся: а) установленные на очередной период регулирования цены (тарифы) для соответствующей категории потребителей - если цены (тарифы) на соответствующие товары (услуги) подлежат государственному регулированию; б) цены, установленные в договорах, заключенных в результате проведения торгов; в) прогнозные показатели и основные параметры, определенные в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, одобренном Правительством Российской Федерации (базовый вариант).

В рассматриваемом случае ЗАО "Базовый ресурс" признано единственным участником конкурса, заявка которого соответствовала конкурсной документации.

Заключение договора с участником торгов, подавшим единственную заявку, исходя из пункта 5 статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации и части 2 статьи 3 Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" является результатом проведения торгов и отвечает требованиям подпункта "б" пункта 28 Основ ценообразования.

Помимо этого приказом административного ответчика от 20 декабря 2017 г. N 506-спр для общества установлены долгосрочные тарифы на тепловую энергию, поставляемую потребителям на территории рабочего поселка Тельма, на 2018-2020 гг. При этом в необходимую валовую выручку включены фактические затраты регулируемой организации на топливо в размере 2 333,08 тыс. руб. за тонну согласно договору на поставку угля от 5 мая 2017 г., заключенному с ООО "ЭнергоСтройМонтажСервис", с учетом ИПЦ по отрасли "Уголь каменный энергетический" на 2018 год. Учтенные на следующий период регулирования расходы на топливо в значительной мере превышают определенные Службой по тарифам финансовые потребности ООО "ЖКХ" на 2017 год, что подтверждает необоснованность такого расчета.

На основании изложенного выводы суда первой инстанции об экономической необоснованности учтенных затрат на топливо и о необходимости применения административным ответчиком подпункта "б" пункта 28 Основ ценообразования являются правильными.

При установлении оспариваемых тарифов административным ответчиком не включены расходы на потери по котельной "Совхозная" по причине отсутствия утвержденных нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии по тепловым сетям.

В соответствии с частью 3 статьи 9 Закона о теплоснабжении при установлении тарифов в сфере теплоснабжения должны быть учтены нормативы технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя по тепловым сетям и нормативы удельного расхода топлива при производстве тепловой энергии.

Утверждение нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии в силу пункта 2 части 2 статьи 5 названного федерального закона относится к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере теплоснабжения.

В соответствии с пунктом 31 Основ ценообразования при определении плановых (расчетных) и фактических значений расходов должны использоваться нормы и нормативы, предусмотренные законодательством Российской Федерации о бухгалтерском и налоговом учете и законодательством Российской Федерации в сфере теплоснабжения. При отсутствии нормативов по отдельным статьям расходов допускается использовать в расчетах экспертные оценки, основанные на отчетных данных, представляемых организацией, осуществляющей регулируемую деятельность

Поскольку нормативы технологических потерь тепловой энергии для ООО "ЖКХ" по котельной "Совхозная" не утверждены, а общество ранее не осуществляло регулируемую деятельность, то в своем расчете оно использовало нормативы организации, эксплуатировавшей ранее указанную котельную. Данный подход соответствует пункту 31 Основ в части возможности использования органом регулирования экспертных оценок при отсутствии нормативов.

Поскольку органом регулирования не применен пункт 31 Основ ценообразования, суд первой инстанции обоснованно признал расчет необходимой валовой выручки в этой части экономически необоснованным.

Из материалов дела следует, что административный ответчик исключил заявленные обществом расходы на создание неснижаемого нормативного запаса топлива.

В соответствии с подпунктом "б" пункта 47 Основ ценообразования к внереализационные расходам, включаемым в необходимую валовую выручку, относятся расходы, связанные с созданием нормативных запасов топлива, включая расходы по обслуживанию заемных средств, привлекаемых для этих целей.

Согласно пункту 4.1.1 Правил технической эксплуатации тепловых энергоустановок, утвержденных приказом Минэнерго России от 24 марта 2003 г. N 115, эксплуатация оборудования топливного хозяйства должна обеспечивать своевременную, бесперебойную подготовку и подачу топлива в котельную. Должен обеспечиваться запас основного и резервного топлива в соответствии с нормативами.

В соответствии с подпунктом 4 пункта 13 Правил оценки готовности к отопительному периоду, утвержденных приказом Минэнерго России от 12 марта 2013 г. N 103, в целях оценки готовности теплоснабжающих и теплосетевых организаций к отопительному периоду уполномоченным органом должно быть проверено в отношении данных организаций наличие нормативных запасов топлива на источниках тепловой энергии.

Приказом Минэнерго России от 10 августа 2012 г. N 377 утвержден Порядок определения нормативов запасов топлива на источниках тепловой энергии (за исключением источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), который устанавливает правила расчета нормативов запасов топлива на источниках тепловой энергии, за исключением источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, и основные требования к нормированию запасов топлива (уголь, мазут, торф, дизельное топливо, печное топливо) при производстве тепловой энергии организациями, независимо от форм собственности и организационно-правовых форм.

Согласно пункту 2 названного Порядка норматив запасов топлива на котельных рассчитывается как запас основного и резервного видов топлива и определяется по сумме объемов неснижаемого нормативного запаса топлива (далее - ННЗТ) и нормативного эксплуатационного запаса топлива (далее - НЭЗТ).

В силу пунктов 3 и 4 Порядка ННЗТ определяется для котельных в размере, обеспечивающем поддержание плюсовых температур в главном корпусе, вспомогательных зданиях и сооружениях в режиме "выживания" с минимальной расчетной тепловой нагрузкой по условиям самого холодного месяца года, и на отопительных котельных с учетом необходимости обеспечения их работы в условиях непредвиденных обстоятельств при невозможности использования или исчерпании НЭЗТ.

В соответствии с пунктами 11, 12 Порядка НЭЗТ необходим для надежной и стабильной работы котельных и обеспечивает плановую выработку тепловой энергии в случае введения ограничений поставок основного вида топлива. Его расчет производится ежегодно для каждой котельной, сжигающей или имеющей в качестве резервного твердое или жидкое топливо (уголь, мазут, торф, дизельное топливо). Расчеты производятся на 1 октября планируемого года.

На основании приведенных норм суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о том, что создание нормативных запасов топлива является обязательным для теплоснабжающей организации и для обеспечения надежного теплоснабжения потребителей в необходимую валовую выручку должны включаться данные расходы предприятия.

Обеспечение достаточности средств для финансирования мероприятий по надежному функционированию и развитию систем теплоснабжения является одним из принципов регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, нарушение которого может привести к дестабилизации производственной деятельности организации и повлиять на качество и надежность оказываемых потребителям услуг.

Запасы топлива для котельной "Центральная" утверждены приказом Министерства жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области от 17 октября 2016 г. N 128-мпр, и административный ответчик, по чьей инициативе открыто дело об установлении тарифов в отношении ООО "ЖКХ", располагал сведениями об утвержденном неснижаемом аварийном запасе топлива, в связи с чем Судебная коллегия считает правильными выводы суда первой инстанции о необходимости включения в расчет тарифов расходов общества на создание указанных запасов топлива.

Доказательств, опровергающих выводы суда первой инстанции, в апелляционной жалобе не приведено.

Суд апелляционной инстанции также отклоняет довод административного ответчика об отсутствии необходимости включения в расчет тарифов расходов на техническое обслуживание тепловых труб диаметром 50 мм и 80 мм, поскольку Служба по тарифам, определяя указанные расходы аналогично расходам на топливо, не применила подпункт "б" пункта 28 Основ ценообразования, в то время как в ее распоряжении имелся договор, заключенный по результатам конкурса с его единственным участником - индивидуальным предпринимателем Смирновым А.Л.

В соответствии с пунктом 48(1) Основ ценообразования расчетная предпринимательская прибыль регулируемой организации определяется в размере 5 процентов объема включаемых в необходимую валовую выручку на очередной период регулирования расходов, указанных в подпунктах 2-8 пункта 33 Основ, за исключением расходов на приобретение тепловой энергии (теплоносителя) и услуг по передаче тепловой энергии (теплоносителя).

Поскольку отдельные расходы определены административным ответчиком с нарушением действующего порядка ценообразования, предпринимательская прибыль, будучи расчетной величиной, является экономически необоснованной и подлежит пересчету органом регулирования.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Иркутского областного суда от 15 января 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Службы по тарифам Иркутской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.