Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 апреля 2018 г. N 50-АПГ18-7 Решение суда об удовлетворении иска о признании не действующим в части Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Омской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленные в аренду без торгов, утв. постановлением Правительства Омской области от 29 апреля 2015 г. N 108-п, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 апреля 2018 г. N 50-АПГ18-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Сергеева Антона Олеговича, общества с ограниченной ответственностью "Бизнес-Партнер" о признании не действующим в части Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Омской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленные в аренду без торгов, утвержденного постановлением Правительства Омской области от 29 апреля 2015 г. N 108-п,

по апелляционным жалобам Правительства Омской области, Министерства имущественных отношений Омской области на решение Омского областного суда от 7 февраля 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей Правительства Омской области Диденко Д.С., Министерства имущественных отношений Омской области Степановой Т.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Сергеева А.О. и общества с ограниченной ответственностью "Бизнес-Партнер" Репиной Л.Н. и Дмитренко А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Правительства Омской области от 29 апреля 2015 г. N 108-п (далее также - Постановление N 108-п) утвержден Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Омской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленные в аренду без торгов (далее также - Порядок).

Согласно подпункту 4 пункта 3 Порядка в случае предоставления земельного участка, на котором отсутствуют здания, сооружения, объекты незавершенного строительства, в случаях, не указанных в подпунктах 1-3 данного пункта и пункте 4 Порядка, арендная плата определяется на основании кадастровой стоимости земельного участка и рассчитывается в размере 2%.

Сергеев А.О. и общество с ограниченной ответственностью "Бизнес- Партнер" (далее также - ООО "Бизнес-Партнер", Общество), являющиеся арендаторами расположенных в городе Омске земельных участков, обратились в Омский областной суд с административными исковыми заявлениями о признании недействующим приведенного положения Порядка.

В обоснование требований административные истцы указали на то, что в результате принятия оспариваемого нормативного правового акта произошло существенное повышение размера арендной платы, что нарушает их права и охраняемые законом интересы как арендаторов земельных участков, не согласуется с принципом экономической обоснованности, закрепленным в постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее также - Постановление Правительства РФ N 582).

Определением суда от 11 декабря 2017 г. административные дела по административным искам Сергеева А.О. и ООО "Бизнес-Партнер" объединены в одно производство.

Решением Омского областного суда от 7 февраля 2018 г. административные исковые заявления удовлетворены: абзац второй подпункта 4 пункта 3 приложения к постановлению Правительства Омской области от 29 апреля 2015 г. N 108-п "О порядке определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Омской области, земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленные в аренду без торгов" признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе и дополнениях к ней Правительство Омской области, ссылаясь на допущенное судом первой инстанции неправильное применение норм материального права, просит решение суда первой инстанции отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Указывает, что Земельный кодекс Российской Федерации (далее также - ЗК РФ) и Постановление Правительства РФ N 582 не содержат критериев, которым должны отвечать документы, подтверждающие соблюдение принципа экономической обоснованности. Полагает, что экономическая обоснованность числового показателя 2% подтверждена представленными в материалы дела составленным ЗАО "Эксперт-Оценка" отчетом об определении кадастровой стоимости земельных участков в составе земель населенных пунктов Омской области и подготовленным ООО "ОМЭКС" отчетом. По мнению административного ответчика, указанная ставка согласуется с принципом недопущения ухудшения экономического состояния землепользователей и землевладельцев при переоформлении ими прав на земельные участки, в соответствии с которым размер арендной платы, устанавливаемый в связи с переоформлением прав на земельные участки, не должен превышать более чем в два раза размер земельного налога в отношении таких земельных участков. В жалобе также обращается внимание, что фактически оспариваемая административными истцами норма соответствует абзацу третьему подпункта 4 пункта 3 Положения, в то время как в уточненных требованиях и в резолютивной части решения указано на признание недействующим второго абзаца.

Министерство имущественных отношений Омской области в апелляционной жалобе и дополнениях к ней также просит решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административных исков. Не соглашается с выводами суда об отсутствии экономического обоснования применения оспариваемого размера процента от кадастровой стоимости при расчете арендной платы за земельные участки, на которых отсутствуют здания, сооружения, объекты незавершенного строительства, ссылаясь при этом на письмо Министерства экономики Омской области, подтверждающее учет принципа экономической обоснованности при согласовании проекта Положения. Полагает, что права ООО "Бизнес-Партнер" оспариваемой нормой не нарушаются, поскольку на арендуемых им земельных участках имеются строения, в связи с чем при расчете арендной платы эта норма применению не подлежит.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, и административными истцами представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, исходя из следующего.

Согласно пункту 1 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.

В силу действовавшего до 1 марта 2015 г. пункта 3 статьи 65 ЗК РФ порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Пунктом 3 статьи 39.7 ЗК РФ установлено, что порядок определения размера арендной платы в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Омской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленные в аренду без торгов, утвержден постановлением Правительства Омской области от 29 апреля 2015 г. N 108-п.

Подпункт 4 пункта 3 Порядка предусматривает, что при предоставлении земельного участка, на котором отсутствуют здания, сооружения, объекты незавершенного строительства, в случаях, не указанных в подпунктах 1-3 данного пункта и пункте 4 Порядка, арендная плата составляет 2% от кадастровой стоимости земельного участка.

Оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством Омской области в пределах его полномочий с соблюдением установленного порядка, формы принятия и порядка опубликования.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Сергеев А. О. является арендатором расположенного в городе Омске многоконтурного земельного участка с кадастровым номером ... (для жилищных нужд под строительство жилых микрорайонов), ООО "Бизнес- Партнер" - арендатором расположенного также в городе Омске земельного участка с кадастровым номером ... (для строительства гаражно-стояночного комплекса).

Обращаясь в суд с административными исковыми заявлениями об оспаривании Порядка в части установления подпунктом 4 пункта 3 ставки арендной платы, в качестве оснований административные истцы указали, что после принятия Постановления N 108-п размер арендной платы с применением указанной ставки увеличился.

Суд первой инстанции, установив, что оспариваемая ставка административным ответчиком утверждена без необходимого экономического обоснования, пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для удовлетворения административных исковых заявлений.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.

Согласно статье 39.7 ЗК РФ размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

Правительством Российской Федерации принято постановление от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации".

Указанным нормативным правовым актом предусмотрено, что размер арендной платы определяется в том числе исходя из принципа экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 11 мая 2004 г. N 209-О, при отсутствии единых правил орган местного самоуправления обязан осуществлять дифференциацию ставок земельного налога, который имеет сходную с арендной платой правовую природу в силу положений статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации, не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, то есть основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих в том числе на уровень доходности земельного участка по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории. С учетом схожести правового регулирования, данная позиция применяется и к вопросам установления базовых ставок арендной платы за землю, находящуюся в муниципальной, государственной собственности или в отношении которой государственная собственность не разграничена.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

Таким образом, при принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должны проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.

Соблюдение принципа экономической обоснованности компетентным государственным или муниципальным органом должно быть доказано путем представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков, и документов, непосредственно подтверждающих проведение расчета величины базовой ставки.

В обоснование установления оспариваемой ставки представлена пояснительная записка к проекту Постановления N 108-п и отчет об оценке регулирующего воздействия указанного проекта.

Суд проанализировал названные документы и сделал правильный вывод, что они не содержат обоснования расчета арендной платы, а суждения в пояснительной записке относительно того, что арендная плата определяется по сложившемуся размеру арендных платежей в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности, таким обоснованием не является.

Фактическое дублирование ставок, установленных в Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ N 582, не может заменять собой необходимости их экономического обоснования в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Вопреки доводам апелляционных жалоб, представленные в материалы дела отчеты, составленные ЗАО "Эксперт-Оценка" и ООО "ОМЭКС", правильность выводов суда первой инстанции не опровергают.

Отчет ЗАО "Эксперт-Оценка" об определении кадастровой стоимости земельных участков в составе земель населенных пунктов Омской области (N 01-НП14) составлен во исполнение государственного контракта на проведение государственной кадастровой оценки земель, то есть не в рамках подготовки проекта Постановления N 108-п, и каких-либо выводов относительно определения размера оспариваемого значения ставки арендной платы не содержит.

Ссылки Правительства Омской области в жалобе на то, что годовая арендная плата за земельные участки, предоставленные административным истцам, не превышает среднерыночной цены продажи земельных участков в городе Омске согласно отчету N 01-НП14, подлежат отклонению, поскольку указанные величины не подлежат сопоставлению, будучи оценкой различного объема прав.

Отчет ООО "ОМЭКС" не свидетельствует о соблюдении принципа экономической обоснованности, так как составлен в 2017 г., то есть после принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Упоминаемый в жалобе Правительства Омской области принцип недопущения ухудшения экономического состояния землепользователей и землевладельцев при переоформлении ими прав на земельные участки к рассматриваемому спору отношения не имеет.

Письмо Министерства экономики Омской области о согласовании проекта Положения, на которое ссылается в жалобе Министерство имущественных отношений Омской области, обоснованно было отклонено судом первой инстанции. Названное письмо представляет собой попытку обоснования ставок уже после возбуждения административного дела и не содержит доказательств того, что при подготовке проекта производились какие-либо расчеты.

Доводы жалобы заинтересованного лица о том, что оспариваемое положение Порядка не подлежит применению в отношении ООО "Бизнес-Партнер", не соответствуют фактическим обстоятельствам.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации соглашается с выводами суда о том, что оспариваемый в части Порядок принят административным ответчиком без надлежащего экономического обоснования, что противоречит принципу экономической обоснованности определения арендной платы, установленному Постановлением Правительства РФ N 582.

Доводы жалоб и дополнений к ним о том, что фактически оспариваемая административными истцами норма соответствует абзацу третьему подпункта 4 пункта 3 Положения, в то время как в уточненных требованиях и в резолютивной части решения указано на признание недействующим второго абзаца, не являются основанием для изменения решения. Вопрос о наличии указанного несоответствия и его устранение, в случае подтверждения, может быть разрешен судом первой инстанции в порядке статей 184, 185 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Основания для отмены решения суда первой инстанции, в том числе те, на которые ссылаются административный ответчик и заинтересованное лицо, в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Омского областного суда от 7 февраля 2018 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Правительства Омской области, Министерства имущественных отношений Омской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.