Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 апреля 2018 г. N 29-АПГ18-4 Решение суда об отказе в признании частично не действующим решения Пензенской городской Думы от 28 сентября 2017 г. N 787-37/6 "О внесении изменений в Генеральный план города Пензы, утвержденный решением Пензенской городской Думы от 28 марта 2008 г. N 916-44/4" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 апреля 2018 г. N 29-АПГ18-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "ГЛОБАЛ-СТРОЙ" о признании не действующим решения Пензенской городской Думы от 28 сентября 2017 г. N 787-37/6 "О внесении изменений в Генеральный план города Пензы, утвержденный решением Пензенской городской Думы от 28 марта 2008 г. N 916-44/4" в части по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "ГЛОБАЛ-СТРОЙ" на решение Пензенского областного суда от 16 января 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения генерального директора общества с ограниченной ответственностью "ГЛОБАЛ-СТРОЙ" Щербединской Т.С., представителя общества с ограниченной ответственностью "ГЛОБАЛ-СТРОИ" по доверенности Ратаниной Д.С., поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агабашяна К.И., полагавшего, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

общество с ограниченной ответственностью "ГЛОБАЛ-СТРОЙ" (далее также - ООО "ГЛОБАЛ-СТРОЙ", общество) обратилось в Пензенский областной суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании не действующим с момента принятия решения Пензенской городской Думы от 28 сентября 2017 г. N 787-37/6 "О внесении изменений в Генеральный план города Пензы, утвержденный решением Пензенской городской Думы от 28 марта 2008 г. N 916-44/4" (далее также - Решение N 787-37/6, Генеральный план) в части отображения в Плане (схеме) Генерального плана города Пензы "Пенза. Генеральный план. Основной чертеж. Карта границ населенного пункта, входящего в состав городского округа, функциональных зон городского округа" в зоне природно-рекреационных территорий (зеленые насаждения общего пользования) земельного участка с кадастровым номером 58:29:2015001:500.

В обоснование заявленных требований административный истец ссылался на то, что с 2014 г. является арендатором названного земельного участка, общей площадью 26 000 кв.м, расположенного по адресу: Пензенская обл., г. Пенза, квартал N 50 Пригородного лесничества Ахунского лесокомбината, предоставленного для строительства спортивно-дрессировочного комплекса. Отнесение земельного участка к зоне природно-рекреационных территорий (зеленые насаждения общего пользования), ранее находившегося в жилой функциональной зоне (многоэтажная жилая застройка выше 5 этажей), произведено в нарушение положений статей 23, 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) без учета фактически существующего землепользования и без надлежащего обоснования. Нормативный правовой акт в оспариваемой части нарушает права и законные интересы административного истца как арендатора участка по его существующему и планируемому использованию и возведению объектов капитального строительства на земельном участке.

Решением Пензенского областного суда от 16 января 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе ООО "ГЛОБАЛ-СТРОЙ" просит отменить судебный акт, как принятый с нарушением норм материального права по неправильно установленным обстоятельствам дела. По мнению подателя жалобы, суд неправомерно не принял во внимание нарушение процедуры проведения публичных слушаний, отсутствие обоснования оспариваемого нормативного правового акта, не учел невозможность иным способом восстановить нарушенное право истца.

Прокуратурой Пензенской области и Пензенской городской Думой поданы возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 4 статьи 3, пункту 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 24 ГрК РФ генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такой план, утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа.

Согласно части 1 статьи 1 Устава города Пензы, принятого решением Пензенской городской Думы от 30 июня 2005 г. N 130-12/4 (далее также - Устав), муниципальное образование "город Пенза" обладает статусом городского округа.

Пензенская городская Дума является представительным органом города Пензы, к компетенции которой отнесено утверждение генерального плана города (часть 2 статьи 20, пункт 2.22 части 2 статьи 22 Устава).

Оспариваемое решение N 787-37/6 официально опубликовано 29 сентября 2017 г. в муниципальной газете "Пенза" N 16.

С учетом названных норм суд первой инстанции сделал правомерный вывод, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов и доведен до всеобщего сведения.

Генеральные планы городских округов являются документами долгосрочного территориального планирования и утверждаются на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Тем самым подготовка генерального плана городского округа направлена не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.

Признавая несостоятельными доводы апелляционной жалобы о том, что функциональная зона природно-рекреационных территорий установлена без учета фактического использования земельного участка для жилой застройки, Судебная коллегия полагает верным указание суда на то, что генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 ГрК РФ.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана городского округа, а также внесения в него изменений определен статьей 24 ГрК РФ, согласно части 3 которой подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также предложений заинтересованных лиц.

Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 данного Кодекса (часть 11 статьи 24 ГрК РФ). Обязательными приложениями к проекту генерального плана являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 ГрК РФ).

Публичные слушания являются процедурой выявления именно коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный характер. Конституционный Суд Российской Федерации подчеркивает, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что по проекту внесения изменений в Генеральный план города Пензы состоялись публичные слушания, в которых участвовал представитель ООО "ГЛОБАЛ-СТРОЙ" и возражал против изменения функциональной зоны в отношении части территории, расположенной севернее жилого района Шуист, в границах спорного участка. По результатам публичных слушаний составлены протокол и заключение, отражающие поступившие вопросы, предложения и замечания, в том числе позицию представителя общества. Данные документы опубликованы в муниципальной газете "Пенза" N 20 и размещены на официальном сайте администрации города Пензы.

В силу изложенного вывод суда первой инстанции о соблюдении уполномоченным органом местного самоуправления порядка организации и проведения публичных слушаний на территории муниципального образования городской округ "города Пенза" является правомерным.

Согласно ранее действующему Генеральному плану города Пензы, утвержденному решением Пензенской городской Думы от 28 марта 2008 г. N 916-44/4, территория севернее жилого района Шуист, где расположен земельный участок административного истца, была отнесена к жилой функциональной зоне (многоэтажная жилая застройка выше 5 этажей).

Решением N 787-37/6 внесены изменения в раздел 4 План (схема) Генерального плана города Пензы "Пенза. Генеральный план. Основной чертеж. Карта границ населенного пункта, входящего в состав городского округа, функциональных зон городского округа", согласно которым территория, расположенная севернее жилого района Шуист, отображена в зоне природно-рекреационных территорий (зеленые насаждения общего пользования).

Вопреки доводам апелляционной жалобы административным ответчиком представлены материалы по обоснованию проекта внесения изменений в Генеральный план города Пензы в части указанной территории, необходимость которых вызвана целью сохранить зеленые насаждения, предупредить застройку данной территории с дальнейшим ее преобразованием в лесопарк для создания экологически чистой окружающей среды и организации места массового отдыха населения.

При этом утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 ГрК РФ).

Согласно части 10 статьи 24 ГрК РФ заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана. При этом в соответствии с частью 6 статьи 28 ГрК РФ участники публичных слушаний вправе представить в уполномоченный на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления городского округа свои предложения и замечания, касающиеся проекта генерального плана, для включения их в протокол публичных слушаний.

Таким образом, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца, суд на основании статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обоснованно принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Выводы суда аргументированы, основаны на правильной оценке фактических обстоятельств административного дела и на положениях приведенных норм материального права.

Апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда, они аналогичны позиции административного истца в суде первой инстанции, которой суд дал надлежащую правовую оценку, в связи с чем Судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения жалобы и отмены судебного решения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Пензенского областного суда от 16 января 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу ООО "ГЛОБАЛ-СТРОИ" без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.