Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 мая 2018 г. N 14-АПГ18-8 О признании не действующим в части решения Воронежской городской Думы от 21.12.2016 г. N 466-IV "О внесении изменений в решение Воронежской городской Думы от 25.12.2009 N 384-II "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 мая 2018 г. N 14-АПГ18-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Никифорова С.Б. и Нефедова О.Н.

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Торговый дом "Энергоснаб" о признании не действующим в части решения Воронежской городской Думы от 21 декабря 2016 г. N 466-IV "О внесении изменений в решение Воронежской городской Думы от 25.12.2009 N 384-II "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж" по апелляционной жалобе Воронежской городской Думы на решение Воронежского областного суда от 8 февраля 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя Воронежской городской Думы Гриднева А.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

общество с ограниченной ответственностью "Торговый дом "Энергоснаб" (далее также - ООО "ТД "Энергоснаб", Общество) обратилось в Воронежский областной суд с уточненным в ходе судебного разбирательства административным исковым заявлением о признании не действующим с момента принятия пункта 1.2 решения Воронежской городской Думы от 21 декабря 2016 г. N 466-IV "О внесении изменений в решение Воронежской городской Думы от 25.12.2009 N 384-II "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж" (далее также - Решение N 466-IV) в части установления архитектурно-строительных требований для общественно-деловых территориальных зон обслуживания местного значения с индексом О2.

В обоснование требований ООО "ТД "Энергоснаб" указало, что внесенные Решением N 466-IV в статью 19 "Характеристика территориальных зон, перечень мероприятий и параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства" Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж (далее также - Правила землепользования и застройки), утвержденных решением Воронежской городской Думы от 25 декабря 2009 г. N 384-II (далее также - Решение N 384-II), изменения предполагают получение в обязательном порядке перед началом строительства, реконструкции объектов капитального строительства решения о согласовании уполномоченным структурным подразделением администрации городского округа город Воронеж архитектурно-градостроительного облика объекта.

Требование о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта необоснованно увеличивает по времени процесс получения разрешения на строительство и возлагает на застройщика обязанность по оплате соответствующих материалов, содержащих описание подлежащего согласованию архитектурно-градостроительного облика объекта капитального строительства. Несоблюдение этого требования влечет отказ в выдаче разрешения на строительство на основании положений части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ).

Административный истец полагает, что оспариваемая норма не соответствует положениям частей 7, 9, 11, 13 статьи 51, части 2 статьи 6, статьи 48 ГрК РФ, статьи 9, части 1 статьи 59 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Решением Воронежского областного суда от 8 февраля 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено: пункт 2 статьи 19 Правил землепользования и застройки признан не действующим с 1 января 2017 г. в части установления для общественно-деловых зон обслуживания местного значения с индексом О2 в графе "Архитектурно-строительные требования" требования о том, что строительство, реконструкция объектов капитального строительства должны осуществляться в соответствии с решением о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта, выданным уполномоченным структурным подразделением администрации городского округа город Воронеж, осуществляющим функции в области градостроительной и архитектурной деятельности на территории городского округа город Воронеж.

В апелляционной жалобе Воронежская городская Дума просит решение суда первой инстанции отменить, как незаконное и необоснованное, принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Административный ответчик полагает ошибочным вывод суда о том, что оспариваемое положение Правил землепользования и застройки противоречит статье 51 ГрК РФ и возлагает на Общество не предусмотренные указанным кодексом обязанности по разработке и согласованию материала по описанию архитектурно-градостроительного облика объекта капитального строительства.

Судом не принято во внимание, что у административного истца отсутствует необходимость подготовки дополнительных документов и, как следствие, необходимость несения дополнительных затрат для получения решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта, поскольку архитектурное решение объекта, представляемое для согласования архитектурно-градостроительного облика объекта, по составу и содержанию полностью соответствует требованиям, установленным Положением о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. N 87. При этом архитектурные решения, содержащиеся в проектной документации, в соответствии с частью 7 статьи 51 ГрК РФ являются обязательными для представления с целью получения разрешения на строительство.

Процедура по согласованию архитектурно-градостроительного облика объекта введена в городском округе город Воронеж в рамках реализации полномочий по решению вопросов местного значения, установленных пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которым к вопросам местного значения городского округа отнесено утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования к внешнему виду фасадов и ограждений зданий и сооружений. В Правилах благоустройства территорий городского округа город Воронеж, утвержденных решением Воронежской городской Думы от 19 июня 2008 г. N 190-II (далее также - Правила благоустройства), установлены положения, позволяющие администрации городского округа город Воронеж регламентировать внешний вид фасадов существующих зданий и сооружений, а также положения, устанавливающие, что внешний вид фасадов зданий (сооружений), строительство или реконструкция которых планируется на территории городского округа город Воронеж, определяется архитектурным решением, согласованным уполномоченным органом местного самоуправления - администрацией городского округа город Воронеж в лице Управления Главного архитектора городского округа путем представления решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта. Наличие указанной процедуры в утвержденных постановлениями Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2014 г. N 403 и от 28 марта 2017 г. N 346 перечнях подтверждает возможность ее реализации путем принятия соответствующих правовых актов.

Суд не дал оценку изменениям, внесенным в ГрК РФ Федеральным законом от 29 декабря 2017 г. N 463-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Город Воронеж является муниципальным образованием, наделенным статусом городского округа (статья 1 Устава городского округа город Воронеж, утвержденного постановлением Воронежской городской Думы от 27 октября 2004 г. N 150-I, Закон Воронежской области от 31 октября 2005 г. N 66-ОЗ "О наделении муниципального образования город Воронеж статусом городского округа").

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1 части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки городского округа и внесение в них изменений относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж утверждены решением Воронежской городской Думы от 25 декабря 2009 г. N 384-II.

Решением N 466-IV в Правила землепользования и застройки внесены изменения и дополнения, в том числе в статье 19 "Характеристика территориальных зон, перечень мероприятий и параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства" дополнены архитектурно-строительные требования для территориальных зон Ж1 (зона малоэтажной индивидуальной застройки), Ж2 (зона малоэтажной смешанной застройки), Ж3 (зона индивидуальной застройки под развитие многоэтажного строительства), Ж4 (зона развития малоэтажной застройки), Ж5 (зона среднеэтажной застройки), Ж6 (зона коллективных садов), Ж7 (многоэтажная застройка), Ж8 (зона малоэтажной многоквартирной застройки, подлежащей сносу (под развитие многоэтажной), Ж9 (зона среднеэтажной застройки, подлежащей реконструкции и модернизации), Ж10 (зона развития многоэтажной жилой застройки), Ж11 (застройка, подлежащая трансформации), О1 (многофункциональный общегородской центр), О2 (зона обслуживания местного значения), О3 (зона обслуживания общегородского значения), О4 (зона специализированного обслуживания), О5 (зона объектов дошкольного и школьного образования), П1 (зона промышленных и коммунальных предприятий), П2 (зона развития промышленных территорий), П3 (зона трансформации), ИТ1 (городские магистрали и улицы), Р4 (зона лечебно-оздоровительных учреждений), Р 5 (прибрежные зоны отдыха, набережные, лугопарки), СП2 (зоны, занятые кладбищами) абзацем следующего содержания:

"- Строительство, реконструкция объектов капитального строительства должны осуществляться в соответствии с решением о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта, выданным уполномоченным структурным подразделением администрации городского округа город Воронеж, осуществляющим функции в области градостроительной и архитектурной деятельности на территории городского округа город Воронеж" (подпункт 1.2.1 Решения N 466-IV).

Правила землепользования и застройки и вносящее в него изменения Решение N 466-IV приняты Воронежской городской Думой в пределах ее полномочий с соблюдением установленного порядка, формы принятия и порядка опубликования.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, ООО "ТД "Энергоснаб" является собственником земельного участка с кадастровым номером 36:34:0205005:121, категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - для строительства мастерской по камнеобработке, расположенного по адресу: г. Воронеж, Коминтерновский р-н, Московский просп., уч. 31Е.

16 ноября 2017 г. административному истцу выдан градостроительный план названного земельного участка, в пункте 2.3 которого в числе архитектурно-строительных требований для территориальной зоны с индексом О2, в которой расположен этот земельный участок, указано требование о том, что строительство, реконструкция объектов капитального строительства должны осуществляться в соответствии с решением о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта, выданным уполномоченным структурным подразделением администрации городского округа город Воронеж, осуществляющим функции в области градостроительной и архитектурной деятельности на территории городского округа город Воронеж.

Обращаясь в суд с административным исковым заявлением об оспаривании внесенных Решением N 466-IV в Правила землепользования и застройки изменений, Общество указало, что приведенное выше требование о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта не соответствует градостроительному законодательству, а его неисполнение повлечет отказ в выдаче разрешения на строительство.

Суд первой инстанции, установив, что оспариваемая норма возлагает на лицо, обратившееся за выдачей разрешения на строительство, не предусмотренные Градостроительным кодексом Российской Федерации обязанности, пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.

Правила землепользования и застройки включают градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

Федеральный законодатель ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдать требования градостроительного регламента, которым согласно части 1 статьи 36 ГрК РФ определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки.

Согласно пункту 2 части 6 статьи 30 ГрК РФ в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

В соответствии с частью 1 статьи 38 ГрК РФ предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства включают: 1) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь; 2) минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; 3) предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений; 4) максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка.

Согласно части 1.2 статьи 38 ГрК РФ наряду с указанными в пунктах 2-4 части 1 данной статьи предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в градостроительном регламенте могут быть установлены иные предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Требования к архитектурным решениям объектов капитального строительства могут включать требования к цветовому решению внешнего облика объекта капитального строительства, к строительным материалам, определяющим внешний облик объекта капитального строительства, требования к объемно-пространственным, архитектурно-стилистическим и иным характеристикам объекта капитального строительства, влияющим на его внешний облик и (или) на композицию и силуэт застройки исторического поселения (часть 2.1 статьи 38 ГрК РФ). Однако в силу указанной нормы такие требования подлежат включению только в предельные параметры разрешенного строительства или реконструкции объектов капитального строительства в составе градостроительного регламента, установленного применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения.

Исчерпывающий перечень документов, необходимых к представлению в уполномоченный орган при обращении с заявлением о выдаче разрешения на строительство, установленный статьей 51 ГрК РФ, такого документа, как решение уполномоченного органа о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта, не предусматривает.

Согласно пункту 4 части 9 статьи 51 ГрК РФ требование об описании внешнего облика объекта при получении разрешения на строительство необходимо только в отношении объектов индивидуального жилищного строительства и лишь в случае, если их строительство или реконструкция планируются в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения.

Поскольку город Воронеж историческим поселением федерального или регионального значения не является, оспариваемое положение вводит дополнительные ограничения градостроительного регламента, предполагающие возможность получения разрешения на строительство только после согласования архитектурно-градостроительного облика объекта, что выходит за пределы полномочий представительного органа местного самоуправления городского округа город Воронеж, утверждающего режимы использования земель и градостроительные регламенты.

Изложенные в апелляционной жалобе доводы об обратном подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании закона.

Кроме того, согласно разъяснению Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащемуся в абзаце первом пункта 25 постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, то оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункты "а", "ж" пункта 3), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистическую неопределенность.

Механизм действия закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.

Оспариваемое в рассматриваемом деле положение Правил землепользования и застройки, не определяя конкретных требований к архитектурно-градостроительному облику объектов, а устанавливая только обязанность его согласования, создает недопустимую неопределенность градостроительного регламента.

Доводы жалобы о том, что в Правилах благоустройства предусмотрены положения, позволяющие администрации городского округа город Воронеж регламентировать внешний вид фасадов существующих зданий и сооружений, не исключают требования о необходимости установления таких предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, которые не допускают их произвольного толкования.

При этом Правила благоустройства определяют требования к внешнему виду фасадов зданий, сооружений, в то время как архитектурно-градостроительный облик является более широким понятием. Применительно к этому включение в Исчерпывающий перечень процедур в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 28 марта 2017 г. N 346, процедуры представления решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта, правильность постановленного судом решения не исключает.

Аналогичным образом оцениваются судом изменения, внесенные в Градостроительный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 29 декабря 2017 г. N 463-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Доводы апелляционной жалобы повторяют возражения административного ответчика при рассмотрении дела в суде первой инстанции, которым в решении дана надлежащая правовая оценка.

Выводы суда аргументированны, основаны на правильной оценке фактических обстоятельств и на положениях приведенных норм материального права.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит нормам федерального законодательства, регулирующего градостроительную деятельность, суд на основании статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правомерно принял решение об удовлетворении административного искового заявления.

Руководствуясь статьями 309,311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Воронежского областного суда от 8 февраля 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Воронежской городской Думы - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Никифоров С.Б.

Нефедов О.Н.