Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 мая 2018 г. N 82-АПГ18-1 Решение суда первой инстанции об отказе в признании недействующими отдельных положений статьи 13.1 Закона Курганской области от 1 марта 2016 г. N 8 "О здравоохранении в Курганской области" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 мая 2018 г. N 82-АПГ18-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Давлетшина Азата Марселевича о признании недействующими отдельных положений статьи 13.1 Закона Курганской области от 1 марта 2016 года N 8 "О здравоохранении в Курганской области" по апелляционной жалобе Давлетшина А.М. на решение Курганского областного суда от 26 января 2018 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., возражения на апелляционную жалобу представителя Курганской областной Думы Красиковой Т.А., представителя Губернатора Курганской области Семеновой М.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Закон Курганской области от 1 марта 2016 года N 8 "О здравоохранении в Курганской области" (далее - Закон Курганской области от 1 марта 2016 года N 8), опубликованный на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) 9 марта 2016 года, Законом Курганской области от 28 июня 2017 года N 52 дополнен статьёй 13.1, согласно пункту 1 которой врачам, провизорам, работникам со средним медицинским или средним фармацевтическим образованием медицинских организаций Курганской области, проживающим и работающим в сельских населённых пунктах и в рабочих посёлках (посёлках городского типа) на территории Курганской области, а также работникам с высшим медицинским или средним медицинским образованием, проживающим и работающим в сельских населённых пунктах и в рабочих посёлках (посёлках городского типа) на территории Курганской области, занимающим должности руководителей в медицинских организациях Курганской области, предоставляется мера социальной поддержки в виде ежемесячной компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в размере 1 200 рублей (далее - компенсация).

Давлетшин А.М. - врач, работающий и проживающий в сельском населённом пункте, обратился с административным иском о признании недействующим приведённой региональной нормы, указав в обоснование требований, что в соответствии с ранее действовавшим федеральным законодательством медицинские работники, проживавшие и работавшие в сельской местности или посёлках городского типа, имели право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением. После изменения правового регулирования в названной сфере общественных отношений в Курганской области действовал закон, в соответствии с которым до 1 сентября 2017 года указанной категории лиц предоставлялись компенсационные выплаты за 4,6 Гкал тепловой энергии на каждого члена семьи за год (отопительный сезон) и за 50 кВТ электроэнергии на члена семьи в месяц.

По мнению административного истца, оспариваемая норма снижает размер указанной выше компенсации примерно в 2,5 раза, ухудшает положение медицинских работников, противоречит статье 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года N 5487-I, которая в ранее действовавшей редакции предусматривала право медицинских работников, проживающих и работающих в сельской местности, и членов их семей на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством, и положениям статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ).

Определением суда от 26 января 2018 года прекращено производство по административному исковому заявлению Давлетшина А.М. о признании недействующей указанной выше региональной нормы права в части, распространяющей действие на проживающих и работающих в сельских населённых пунктах и в рабочих посёлках (посёлках городского типа) на территории Курганской области провизоров, работников со средним медицинским или средним фармацевтическим образованием медицинских организаций Курганской области, а также работников с высшим медицинским или средним медицинским образованием, занимающих должности руководителей в медицинских организациях Курганской области.

Решением Курганского областного суда от 26 января 2018 года отказано в удовлетворении административного искового заявления.

В апелляционной жалобе Давлетшин А.М. просит решение суда отменить, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Курганской областной Думой, Правительством Курганской области, прокуратурой представлены возражения о их необоснованности и законности судебного акта.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явился административный истец.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие Давлетшина А.М.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным.

Отказывая в удовлетворении исковых требований, суд первой инстанции пришёл к верному выводу о том, что оспариваемая региональная правовая норма субъектом Российской Федерации принята в соответствии с его полномочиями и компетенцией, процедура принятия, форма и порядок правового акта не нарушены, законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречит.

При этом суд обоснованно не нашёл оснований для прекращения производства по делу по ходатайству административного ответчика, утверждавшего, что права и интересы Давлетшина А.М. оспариваемым нормативным правовым актом не нарушаются, поскольку последний с заявлением о предоставлении компенсации не обращался.

Выводы суда основаны на правильном применении и толковании норм материального права, регулирующих возникшие отношения.

Суд первой инстанции правомерно признал несостоятельным утверждение Давлетшина А.М. о том, что установление компенсации расходов на оплату жилого помещения, отопления и освещения в твёрдой денежной сумме в размере 1200 рублей нарушает его права ввиду значительного уменьшения выплат по сравнению с ранее действующим порядком расчёта компенсации.

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (часть 1 статьи 39), и определяет социальную защиту, включая социальное обеспечение, как предмет совместного ведения Российской Федерации и её субъектов (пункт "ж" части 1 статьи 72).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 72 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ) медицинские и фармацевтические работники имеют право на основные гарантии, предусмотренные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

С 1 января 2012 года Правительству Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать дополнительные гарантии и меры социальной поддержки медицинским работникам и фармацевтическим работникам за счёт средств соответственно бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (часть 2 названной статьи).

Такое правовое регулирование согласуется с положениями части 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации о возможности предоставления отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счёт средств соответствующих бюджетов.

До вступления 1 января 2005 года в силу Федерального закона N 122-ФЗ федеральное законодательство предусматривало предоставление отдельным категориям граждан льгот и выплат в натуральной форме.

Федеральный законодатель, изменяя с 1 января 2005 года правовое регулирование вопросов предоставления мер социальной поддержки с предоставления льгот в натуральной форме на выплату денежной компенсации, в части 2 статьи 153 названного закона указал, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с принятием данного закона нормативных правовых актов должно быть выполнено условие, согласно которому при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объём финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления - ухудшены.

Между тем оспариваемая норма принята во исполнение Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", которым признаны утратившими силу Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года N 5487-I и статья 35 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, и не связаны с изменением формы предоставления мер социальной поддержки (вместо натуральной - денежные выплаты).

Поскольку Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года N 5487-I признаны утратившими силу, доводы административного истца о том, что оспариваемая им норма противоречит положениям статьи 63 названного закона судом правильно признаны необоснованными.

Приведённые законоположения свидетельствуют также о несостоятельности довода административного истца о противоречии оспариваемой в части нормы статье 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ.

Суд первой инстанции правильно обратил внимание на то обстоятельство, что до 1 сентября 2017 года правовое регулирование вопросов предоставления в Курганской области мер социальной поддержки врачам, проживающим в сельских населённых пунктах и работающим в организациях здравоохранения, находящихся в ведении Курганской области, а также членам их семей осуществлялось Законом Курганской области от 7 сентября 2005 года N 75 "О социальной поддержке лиц, проживающих и работающих в сельской местности и в рабочих посёлках (посёлках городского типа) на территории Курганской области" (в редакции Закона Курганской области от 26 декабря 2012 года N 82) (далее - Закон Курганской области от 7 сентября 2005 года N 75).

В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Закона Курганской области от 7 сентября 2005 года N 75 до 1 сентября 2017 года врачам, проживающим в сельских населённых пунктах и работающим в организациях здравоохранения, находящихся в ведении Курганской области, а также членам их семей предоставлялась компенсация расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, за исключением компенсации расходов на оплату отопления, лицам, указанным в абзаце первом пункта 1 данной статьи, в объёмах согласно приложению к данному закону (согласно приложению норма компенсации за электроснабжение установлена в 50,0 кВт.ч в месяц).

При наличии в жилом помещении централизованного отопления компенсация расходов на оплату отопления предоставлялась в виде оплаты расходов на приобретение количества энергии в объёме 4,6 Гкал в год (пункт 3 той же статьи).

С 1 сентября 2017 года указанный выше закон признан утратившим силу, и с этой же даты в отношении указанной категории медицинских работников предусмотрена выплата ежемесячной компенсации расходов на оплату жилого помещения, отопления и освещения в размере 1 200 рублей.

Содержание оспариваемого правового предписания позволяет констатировать, что объём мер социальной поддержки, предоставляемых врачам, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих посёлках (посёлках городского типа) соответствует приведённым федеральным законоположениям, поскольку также предусматривает компенсацию оплаты жилья, отопления и освещения и не ограничивает гарантированное федеральным законодателем право медицинских работников на их получение.

Как следует из указанных выше правовых норм, право самостоятельно определять размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки субъекту Российской Федерации предоставлено федеральным законодателем.

Судом первой инстанции исследованы предоставленные административным ответчиком сведения об объёме бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете Курганской области на финансирование обязательств социального характера, в том числе мер социальной поддержки отдельных категорий граждан за 2014-2017 годы.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно не усмотрел противоречий федеральному законодательству оспариваемой нормы, предусматривающей компенсацию расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг в твёрдой денежной сумме.

Анализ приведённых в решении суда данных свидетельствует о том, что объём средств, предусмотренных для медицинских и фармацевтических работников организаций здравоохранения на меры социальной поддержки лицам, проживающим и работающим в сельской местности, из года в год увеличивался как исходя из их общего объёма, так и в расчёте на 1 человека.

Кроме того, Законом Курганской области от 27 марта 2018 года N 22 "О внесении изменений в Закон Курганской области "О здравоохранении в Курганской области" увеличен размер предоставляемой медицинским работникам компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг с 1 апреля 2018 года до 1 440 рублей.

Ссылка административного истца на фактическое уменьшение размера компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг по сравнению с ранее получаемой ежемесячной денежной выплатой для этих же целей не свидетельствует о несоответствии оспариваемой региональной нормы имеющему большую силу законодательству.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм материального права, выводов суда не опровергают и не влекут отмену решения суда.

Учитывая изложенное Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Курганского областного суда от 26 января 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Давлетшина Азата Марселевича - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Зинченко И.Н.