Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 мая 2018 г. N 75-АПГ18-4 Решение суда первой инстанции о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа, утв. решением Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 г. N 26/38-77, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 мая 2018 г. N 75-АПГ18-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Александровский Завод" о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа, утвержденных решением Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 г. N 26/38-771, по апелляционной жалобе Петрозаводского городского Совета на решение Верховного Суда Республики Карелия от 19 февраля 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью "Александровский Завод" Михалевской М.Р. и Елизаровой Ю.А., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

общество с ограниченной ответственностью "Александровский Завод" (далее также - ООО "Александровский Завод", Общество) обратилось в суд с уточненными в ходе рассмотрения дела требованиями о признании не действующей статьи 47 Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа (далее также - Правила землепользования и застройки), утвержденных решением Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 г. N 26/38-771, в части слов "не более 30% территориальной зоны".

Требования мотивированы тем, что ООО "Александровский Завод" является собственником земельных участков, расположенных в территориальной зоне "Одк. Зона общественно-делового и культурного центра городского значения (зона реконструкции территории ОТЗ)", градостроительный регламент которой установлен статьей 47 Правил землепользования и застройки. Одним из основных видов разрешенного использования для обозначенной зоны является "многоквартирные жилые дома не более 30% территории зоны". По мнению административного истца, соответствующее положение допускает неопределенность, ограничивающую вид разрешенного использования земельных участков в пределах всей территориальной зоны 30%. Считает оспариваемую норму противоречащей части 3 статьи 36 и пункту 4 части 1 статьи 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), поскольку предельные параметры разрешенного строительства включают в себя максимальный процент застройки в границах конкретного земельного участка, а не территориальной зоны в целом.

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 19 февраля 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено: статья 47 Правил землепользования и застройки в части слов "не более 30% территории зоны" признана не действующей со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе Петрозаводский городской Совет просит решение суда первой инстанции отменить в связи с неправильным применением судом норм материального права и недоказанностью обстоятельств, имеющих значение для дела, принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. Ссылаясь на статьи 30, 36, 38 ГрК РФ, не соглашается с выводом суда о том, что включение в наименование вида разрешенного использования конкретного земельного участка параметра, ограничивающего площадь земельных участков под застройку всей зоны общественно-делового и культурного центра городского значения, влечет неоднозначное толкование. Полагает, что отсутствие в Классификаторе видов разрешенного использования земельных участков, утвержденном приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 г. N 540, параметра, относящегося к площади застройки территориальной зоны в целом, не свидетельствует о противоречии указанному нормативному правовому акту оспариваемого положения Правил землепользования и застройки. Считает права административного истца не нарушенными, поскольку он имеет возможность обратиться с заявлением о внесении изменений в документацию по планировке территории.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и ООО "Александровский Завод" представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Муниципальное образование Петрозаводское городское поселение наделено статусом городского округа (статья 1 Закона Республики Карелия от 1 декабря 2004 г. N 824-ЗРК "О наделении городских поселений статусом городского округа", Устав Петрозаводского городского округа, принятый решением Петрозаводского городского Совета от 19 октября 1999 г. N XXIII-XXVI/418).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1 части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки городского округа и внесение в них изменений относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа утверждены решением Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 г. N 26/38-771.

Статьей 47 Правил землепользования и застройки установлен градостроительный регламент территориальной зоны "Одк. Зона общественно-делового и культурного центра городского значения (зона реконструкции территории ОТЗ)", согласно которому одним из основных видов разрешенного использования является "многоквартирные жилые дома не более 30% территории зоны".

Правила землепользования и застройки приняты Петрозаводским городским Советом в пределах его полномочий с соблюдением установленного порядка, формы принятия и порядка опубликования, по данным основаниям не оспариваются.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, ООО "Александровский Завод" является собственником расположенных в городе Петрозаводске земельных участков с кадастровыми номерами 10:01:0010130:220, 10:01:0010130:44, 10:01:0010130:42, 10:01:0010130:53, 10:01:0010130:219, 10:01:0010130:222, относящихся к указанной территориальной зоне.

Обращаясь в суд с административным исковым заявлением об оспаривании в части статьи 47 Правил землепользования и застройки, Общество указало на то, что действующее законодательство не предусматривает процентного ограничения основного вида разрешенного использования всей территориальной зоны в целом.

Суд первой инстанции, установив, что избранная органом местного самоуправления формулировка вида разрешенного использования противоречит действующему законодательству, является неопределенной и допускает ее неоднозначное толкование, пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.

Правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

Федеральный законодатель ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдать требования градостроительного регламента, которым согласно части 1 статьи 36 ГрК РФ определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки.

Согласно пунктам 1, 2 части 6 статьи 30 ГрК РФ в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства и предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

В соответствии с частью 1 статьи 37 ГрК РФ разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Частью 3 статьи 36 ГрК РФ предусмотрено, что действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.

Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства включают в себя в том числе максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка (пункт 4 части 1 статьи 38 ГрК РФ).

По смыслу указанных норм в их совокупности и взаимной связи ограничение процента застройки допускается при установлении предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и не может служить условием, ограничивающим вид разрешенного использования в составе градостроительного регламента для всей территориальной зоны.

Изложенные в апелляционной жалобе доводы об обратном подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании закона.

Кроме того, согласно разъяснению Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащемуся в абзаце первом пункта 25 постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, то оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункты "а", "ж" пункта 3), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистическую неопределенность.

Механизм действия закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.

В статье 47 Правил землепользования и застройки для территориальной зоны "Одк. Зона общественно-делового и культурного центра городского значения (зона реконструкции территории ОТЗ)" максимальный процент застройки в границах земельного участка установлен: для многоэтажных жилых домов - 30%; для среднеэтажных жилых домов - 35%.

При наличии указанного ограничения процента застройки в границах земельного участка оспариваемое в рассматриваемом деле положение Правил землепользования и застройки создает неопределенность градостроительного регламента, допускающую произвольное его применение.

Доводы апелляционной жалобы повторяют возражения административного ответчика при рассмотрении дела в суде первой инстанции, которым в решении дана надлежащая правовая оценка.

Вопреки доводам апелляционной жалобы оспариваемый нормативный правовой акт не может не затрагивать интересы административного истца как собственника земельных участков, градостроительный регламент которых определяется статьей 47 Правил землепользования и застройки.

Выводы суда аргументированы, основаны на правильной оценке фактических обстоятельств и на положениях приведенных норм материального права.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит нормам федерального законодательства, регулирующего градостроительную деятельность, суд на основании статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правомерно принял решение об удовлетворении административного искового заявления.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Карелия от 19 февраля 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Петрозаводского городского Совета - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.