Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 июня 2018 г. N 36-КГПР18-3 Суд отменил принятые судебные акты об отказе в иске о понуждении органа местного самоуправления к созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела, а дело передал на новое рассмотрение, поскольку суд не исследовал вопросы, выполняло ли третье лицо функции специализированной службы и каков его правовой статус

Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 июня 2018 г. N 36-КГПР18-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление Генеральной прокуратуры Российской Федерации на решение Сафоновского районного суда Смоленской области от 23 мая 2017 г. и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Смоленского областного суда от 5 сентября 2017 г. по делу по исковому заявлению Сафоновского межрайонного прокурора в защиту неопределённого круга лиц о понуждении администрации муниципального образования "Сафоновский район" Смоленской области к созданию на территории муниципального образования специализированной службы по вопросам похоронного дела в течение трёх месяцев с момента вступления решения суда в законную силу.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селезнева Э.А., поддержавшего кассационное представление, возражения представителя административного ответчика Федькиной Н.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Сафоновский межрайонный прокурор Смоленской области обратился в суд в защиту неопределённого круга лиц с заявлением о понуждении администрации муниципального образования "Сафоновский район" Смоленской области (далее - администрация) к созданию на территории муниципального образования специализированной службы по вопросам похоронного дела в течение трёх месяцев с момента вступления решения суда в законную силу.

Требования прокурор обосновал тем, что отсутствие на территории Сафоновского городского поселения и на территории Сафоновского района специализированной службы по вопросам похоронного дела лишает лицо, принявшее на себя обязанность осуществить погребение умершего, права выбора между осуществлением такого погребения безвозмездно специализированной службой в соответствии с гарантированным перечнем услуг, либо самостоятельно с последующим получением социального пособия на погребение.

Решением Сафоновского районного суда Смоленской области от 23 мая 2017 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Смоленского областного суда от 5 сентября 2017 г., в удовлетворении заявления отказано.

Определением судьи Смоленского областного суда от 3 ноября 2017 г. прокурору Смоленской области отказано в передаче кассационного представления для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 9 февраля 2018 г. дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 30 марта 2018 г. кассационное представление с делом передано для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

В кассационном представлении, поданном заместителем Генерального прокурора Российской Федерации в Верховный Суд Российской Федерации, ставятся вопросы об отмене состоявшихся судебных актов ввиду неправильного применения норм материального права и принятии нового решения об удовлетворении заявленных требований.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия считает, что такие нарушения по настоящему административному делу допущены.

Отказывая в удовлетворении требований прокурора, суды исходили из того, что положения законодательства предоставляют органам местного самоуправления право самостоятельно принимать решения по вопросам создания специализированных служб в сфере погребения и похоронного дела в пределах предоставленных им полномочий, в том числе определять лиц, к ведению которых относится выполнение названных обязанностей. Установив, что в муниципальном образовании имеются хозяйствующие субъекты, оказывающие ритуальные услуги в соответствии с гарантированным перечнем услуг по погребению, суд пришёл к заключению, что отсутствие специализированной службы по вопросам похоронного дела не свидетельствует о нарушении прав граждан.

Между тем позиция суда первой инстанции, признанная судом апелляционной инстанции верной, основана на неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для административного дела, что повлекло неправильное применение норм материального права.

В Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, является необходимой формой осуществления власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 12, часть 2 статьи 3, часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), который к вопросам местного значения муниципального района относит организацию ритуальных услуг (пункт 17 части 1 статьи 15).

Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введённый в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии с 1 января 2016 г. и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее - ГОСТ 32609-2014), определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).

Статья 17 Федерального закона N 131-ФЗ содержит перечень полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения, не являющийся исчерпывающим, поскольку по вопросам, отнесённым в соответствии со статьями 14, 15 и 16 названного закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований также могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения (подпункт 9 пункта 1, пункт 1.1).

Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ), который устанавливает гарантии погребения умершего с учётом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).

Гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с поименованным законом реализуются путём организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела (далее - специализированная служба), порядок деятельности которых определяется названными органами (пункты 1 и 2 статьи 25, статья 29 Закона N 8-ФЗ).

Именно специализированная служба на безвозмездной основе оказывает супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантированный законом следующий перечень услуг по погребению: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом) (пункты 1 и 2 статьи 9 Закона N 8-ФЗ).

В Указе Президента Российской Федерации от 29 июня 1996 г. N 1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших" установлено, что специализированные службы оказывают на безвозмездной основе перечисленные выше услуги по погребению по первому требованию указных в пункте 1 статьи 9 Закона N 8-ФЗ лиц, а также обращено внимание на недопустимость отказа специализированных служб в оказании таких услуг в связи с отсутствием у них необходимых средств и по другим основаниям (пункт 1), предусмотрено, что органы местного самоуправления выделяют специализированным службам необходимые средства для оказания гарантированного перечня услуг по погребению.

При отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности, погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел, также осуществляется специализированной службой, предоставляющей услуги, включающие оформление документов, необходимых для погребения; облачение тела; предоставление гроба; перевозку умершего на кладбище (в крематорий); погребение (статья 12 этого закона).

Специализированная служба принимает решение о погребении на общественном кладбище (пункт 1 статьи 18 Закона N 8-ФЗ).

Закон N 8-ФЗ не содержит понятие специализированной службы. Согласно пункту 2.1.3 ГОСТа 32609-2014 это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших, которые кроме ритуальных и мемориальных услуг оказывают дополнительные обрядовые, юридические и другие виды услуг.

Из положений статей 9 и 10 упомянутого закона в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя, лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Статьёй 9 Закона N 8-ФЗ определено, что стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе в зависимости от категории, к которой относится умерший, за счёт Пенсионного фонда Российской Федерации, федерального бюджета, Фонда социального страхования Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации (пункт 3).

В силу положений статьи 10 названного закона в случае, если погребение осуществлялось за счёт средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 этого закона.

Исходя из оценки полномочий по содержанию на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг, отнесённых Федеральным законом N 131-ФЗ к ведению муниципальных районов вопросов в сфере похоронного дела, во взаимосвязи с Законом N 8-ФЗ, органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учётом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с названным законом (пункт 1 статьи 7 Закона N 8-ФЗ), и оказание на безвозмездной основе определённого законом перечня услуг по погребению (статья 9 приведённого закона).

Анализ приведённых законоположений приводит к заключению, что федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном районе специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Закона N 8-ФЗ и предоставления лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, права выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.

При таком положении вывод суда первой инстанции о том, что статусом специализированной службы может наделяться любой хозяйствующий субъект, в том числе и не учреждённый органом местного самоуправления, является ошибочным.

Безусловно, местное самоуправление является признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации формой осуществления народом своей власти, наиболее приближённой к населению, которая обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Конституция Российской Федерации, закрепляя гарантии экономической и финансовой самостоятельности местного самоуправления, устанавливает, что его органы самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет (часть 1 статьи 132).

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 11 ноября 2003 г. N 16-П указал, что конституционные положения о самостоятельности местного самоуправления в пределах предоставленных его органам полномочий, в том числе финансовых, получили конкретизацию в Бюджетном кодексе Российской Федерации, предусматривающем выделение бюджетов местного самоуправления (местных бюджетов) в самостоятельный уровень единой бюджетной системы Российской Федерации (статьи 10, 28 и 29) и устанавливающем принцип самостоятельности бюджетов, из которого вытекает в том числе право органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств (статья 31).

Следовательно, орган местного самоуправления вправе самостоятельно определить конкретную организационно-правовую форму создания специализированной службы, уполномоченную выполнять функции, предусмотренные для таковой Законом N 8-ФЗ.

Административный ответчик, считая заявленные требования необоснованными, поскольку на территории муниципального района созданы условия для исполнения требований Закона N 8-ФЗ, сослался на принятия муниципальных нормативных правовых актов, которыми утверждены стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению и показатели качества таких услуг (постановления главы муниципального образования "Сафоновский район" Смоленской области от 20 января 2015 г. N 32 и от 12 марта 2009 г. N 240 соответственно), а также указал, что на Управление жилищно-коммунального хозяйства при главе администрации Сафоновского района (далее - УЖКХ Сафоновского района) возложена обязанность контроля за содержанием мест захоронения и организацией ритуальных услуг.

Суд первой инстанции ограничился привлечением УЖКХ Сафоновского района к участию в настоящем деле в качестве заинтересованного лица по ходатайству административного ответчика и, как усматривается из протокола судебного заседания и текса судебного акта, не исследовал вопрос, выполняло ли названное управление функции специализированной службы, каков его правовой статус, что имеет правовое значение для правильного разрешения заявленных требований.

В силу прямого указания федерального законодателя, содержащегося в части 3 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. При этом суд не связан основаниями и доводами заявленных требований по административным делам, в том числе об оспаривании действий (бездействия) принятых или совершённых органами местного самоуправления.

Между тем суд первой инстанции это требование закона не выполнил, не предложил административному ответчику, обязанному по смыслу части 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации доказывать необоснованность заявленных к нему требований, представить доказательства возложение им на заинтересованное лицо функций специализированной службы, что повлекло принятие незаконного решения об отказе в удовлетворении заявленных прокурором требований.

Судебная коллегия, установив, что допущенные нарушения норм материального и процессуального права являются существенными, повлекли принятие незаконных судебных актов, считает необходимым их отменить.

Поскольку обстоятельства, имеющие значения для правильного рассмотрения настоящего административного дела, установлены неправильно, Судебная коллегия не может принять новое решение по представленным материалам, следовательно, дело подлежит направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329,330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

кассационное представление Генеральной прокуратуры Российской Федерации удовлетворить.

Решение Сафоновского районного суда Смоленской области от 23 мая 2017 г. и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Смоленского областного суда от 5 сентября 2017 г. отменить и направить административное дело в Сафоновский районный суд Смоленской области на новое рассмотрение в ином составе судей.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.