Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 июня 2018 г. N 71-АПГ18-7 Решение суда о признании не действующим в части решения окружного Совета депутатов Пионерского городского округа от 25 февраля 2016 г. N 10 "О внесении изменений в приложение (карту) решения Совета депутатов Пионерского городского округа от 25.11.2010 г. N 107 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Пионерский городской округ" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 июня 2018 г. N 71-АПГ18-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Калининградской области о признании не действующим в части решения окружного Совета депутатов Пионерского городского округа от 25 февраля 2016 г. N 10 "О внесении изменений в приложение (карту) решения Совета депутатов Пионерского городского округа от 25.11.2010 года N 107 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Пионерский городской округ"

по апелляционной жалобе Петрова Сергея Владимировича на решение Калининградского областного суда от 5 марта 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Совета депутатов Пионерского городского округа от 25 ноября 2010 г. N 107 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "Пионерский городской округ" (далее также - Правила землепользования и застройки), в соответствии с которыми в районе ул. Пионерской в г. Пионерский установлена территориальная зона Р-5 (зона скверов, садов, бульваров).

Решением окружного Совета депутатов Пионерского городского округа от 25 февраля 2016 г. N 10 "О внесении изменений в приложение (карту) решения Совета депутатов Пионерского городского округа от 25.11.2010 года N 107 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Пионерский городской округ" (далее также - Решение N 10) в приложение (карту) Правил землепользования и застройки внесены изменения в части определения границ территориальных зон, согласно которым в границах земельных участков с кадастровыми номерами 39:19:000000:730, 39:19:000000:746 установлена территориальная зона Ж-3 (зона застройки малоэтажными жилыми домами (2-4 этажа).

Первый заместитель прокурора Калининградской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими указанных изменений, ссылаясь на несоответствие территориальной зоны функциональному зонированию территории городского округа, установленному генеральным планом муниципального образования "Пионерский городской округ", утвержденным решением окружного Совета депутатов Пионерского городского округа от 16 октября 2008 г. N 76 (далее также - Генеральный план).

Решением Калининградского областного суда от 5 марта 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено: утвержденная Решением N 10 Карта территориального зонирования г. Пионерский признана не действующей с момента принятия нормативного правового акта применительно к земельным участкам с кадастровыми номерами 39:19:000000:730, 39:19:000000:746.

В апелляционной жалобе привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица Петров С.В. просит отменить решение суда, как незаконное и необоснованное. Указывает на отсутствие доказательств того, что фактически осуществляемая на спорных земельных участках деятельность оказывает негативное влияние на территорию, и что на участках проводится вырубка зеленых насаждений. Полагает неподтвержденными доводы административного иска об уменьшении в результате принятия оспариваемого нормативного правового акта границ зеленой зоны. При этом ссылается на отсутствие в государственном кадастре недвижимости сведений об учтенных границах зоны рекреационного назначения в г. Пионерский. Не соглашается с выводом о том, что измененное Решением N 10 территориальное зонирование не соответствует фактическому землепользованию.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и Агентством по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1 части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки городского округа и внесение в них изменений относятся к вопросам местного значения городского округа.

Город Пионерский является муниципальным образованием, наделенным статусом городского округа (Закон Калининградской области от 31 марта 2004 г. N 374 "О наделении муниципального образования "Город Пионерский" статусом городского округа", статья 2 Устава муниципального образования "Пионерский городской округ", принятого решением окружного Совета депутатов Пионерского городского округа от 30 сентября 2010 г. N 61).

Правила землепользования и застройки муниципального образования "Пионерский городской округ" утверждены решением Совета депутатов Пионерского городского округа от 25 ноября 2010 г. N 107.

Решением N 10 в приложение (карту) Правил землепользования и застройки внесены изменения в части определения границ территориальных зон, согласно которым в границах земельных участков с кадастровыми номерами 39:19:000000:730,39:19:000000:746, ранее относившихся к территориальной зоне Р-5 (зона скверов, садов, бульваров), установлена территориальная зона Ж-3 (зона застройки малоэтажными жилыми домами (2-4 этажа).

Оспариваемое Решение N 10 принято уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативного правового акта, порядка его принятия и утверждения, а также официального опубликования и по этим основаниям не обжалуется.

В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5-8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

С учетом приведенных норм федерального законодательства Судебная коллегия находит правильным вывод суда первой инстанции о том, что отнесение Решением N 10 спорных земельных участков к территориальной зоне Ж-3 (зона застройки малоэтажными жилыми домами (2-4 этажа) осуществлено без учета Генерального плана муниципального образования "Пионерский городской округ", утвержденного решением Совета депутатов Пионерского городского округа от 16 октября 2008 г. N 76, согласно которому названные земельные участки расположены в функциональной зоне зеленых насаждений общего пользования (парки, бульвары, скверы), и тем самым нарушает требования градостроительного законодательства.

Доводы апелляционной жалобы об отсутствии фактов вырубки зеленых насаждений и о том, что фактически осуществляемая на земельных участках деятельность не оказывает негативного влияния на территорию, правового значения в рассматриваемом деле не имеют.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом в том числе сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункт 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ), однако указанная норма не исключает необходимости соблюдения принципа соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, производным от которого является требование о соответствии территориальных зон функциональным зонам, определенным генеральным планом.

Кроме того пункт 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ необходимо применять в совокупности и системном единстве с иными положениями градостроительного законодательства.

Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования.

Ввиду этого не может быть принят во внимание довод апелляционной жалобы о законности изменения территориальной зоны в связи с приведением ее в соответствие с фактическим землепользованием.

Вопреки доводам жалобы, материалами дела подтверждается отнесение спорных земельных участков в первоначальной редакции Правил землепользования и застройки к территориальной зоне Р-5 (зона скверов, садов, бульваров). Отсутствие в государственном кадастре недвижимости сведений о границах зон рекреационного назначения об обратном не свидетельствует.

Доводы жалобы в части необоснованного отказа в привлечении к участию в деле смежного землепользователя являются несостоятельными, поскольку основаны на ошибочном толковании процессуального закона.

Правообладатель смежного земельного участка заинтересованным лицом в смысле положений статьи 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не является, поскольку сам по себе факт признания либо отказа в признании нормативного правового акта недействующим в рамках абстрактного термоконтроля его права и обязанности при разрешении административного дела не затрагивает.

В этой связи не привлечение ФГБУ "Управление по эксплуатации зданий в Северо-Западном федеральном округе" к участию в рассматриваемом деле процессуального нарушения не образует.

Судебная коллегия полагает, что обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Основания для отмены решения суда в апелляционном порядке, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отсутствуют.

С учетом изложенного Судебная коллегия, исследовав представленные материалы административного дела, проверив и оценив собранные доказательства в их совокупности, основываясь на правовом анализе приведенного федерального законодательства, не находит оснований для отмены решения суда.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Калининградского областного суда от 5 марта 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Петрова Сергея Владимировича - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.