Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 мая 2018 г. N 11-КГ18-8 Дело о признании незаконным бездействия министерства здравоохранения субъекта РФ, выразившегося в необеспечении истицы жизненно необходимым лекарственным препаратом, подлежит направлению на новое рассмотрение, поскольку истицей были предприняты необходимые меры к соблюдению установленного законом порядка назначения ей жизненно важного лекарственного препарата, однако ответчик и медицинское учреждение уклонились от действий по решению вопроса о назначении и обеспечении ее требуемым лекарственным препаратом

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 мая 2018 г. N 11-КГ18-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Калининой Л.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Хисамиевой Зухры Рамилевны на решение Вахитовского районного суда г. Казани Республики Татарстан от 25 мая 2017 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан от 8 сентября 2017 года по административному делу по административному исковому заявлению Хисамиевой З.Р. о признании незаконным бездействия Министерства здравоохранения Республики Татарстан и возложении обязанности обеспечить жизненно необходимыми лекарственными препаратами.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя Хисамиевой З.Р. - Ахмадуллина Ф.Р., поддержавшего доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Хисамиева З.Р. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия Министерства здравоохранения Республики Татарстан, выразившегося в необеспечении ее жизненно необходимыми лекарственными препаратами, и возложении обязанности обеспечить назначенными препаратами.

Свои требования обосновала тем, что является инвалидом II группы, решением врачебной комиссии ФГБУ "Российский кардиологический научно-производственный комплекс" (НИИ кардиологии им. А.Л. Мясникова) Министерства здравоохранения Российской Федерации ей рекомендован по жизненным показаниям прием комбинированной патогенетической ЛАГ-специфической терапии ... и ... не подлежащих отмене и замене. Однако лечащий врач ГАУЗ "Городская поликлиника N ... города Казани" в назначении данных препаратов ей отказал.

Письмом от 14 марта 2017 года Министерство здравоохранения Республики Татарстан также отказало ей в обеспечении данными препаратами.

Решением Вахитовского районного суда г. Казани Республики Татарстан от 25 мая 2017 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан от 8 сентября 2017 года, отказано в удовлетворении административного иска Хисамиевой З.Р.

Определением судьи Верховного Суда Республики Татарстан от 31 октября 2017 года Хисамиевой З.Р. отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

В кассационной жалобе, поданной Хисамиевой З.Р. в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос о ее передаче для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации и отмене состоявшихся по делу судебных актов.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 15 января 2018 года административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 29 марта 2018 года передано для рассмотрения в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия считает, что нарушения норм материального и процессуального права были допущены судебными инстанциями.

Как следует из материалов дела и установлено судом, Хисамиева З.Р. является инвалидом второй группы по общему заболеванию, страдает _

Врачебная комиссия ФГБУ "Российский кардиологический научно-производственный комплекс" (НИИ кардиологии им. А.Л. Мясникова) Министерства здравоохранения Российской Федерации, куда в октябре 2016 года была госпитализирована Хисамиева З.Р., после выписки рекомендовала ей по жизненным показаниям ЛАГ-специфическую терапию препаратами ... с указанием на то, что данные лекарства отмене и замене не подлежат.

При обращении в ГАУЗ "Городская поликлиника N 1 города Казани" рецепты на рекомендованные препараты не выписаны.

В ответ на обращение Хисамиевой З.Р. Министерство здравоохранения Республики Татарстан письмом от 14 марта 2017 года отказало ей в обеспечении данными препаратами, указав, что препараты ... в льготный перечень для федеральных льготников не включены.

Отказывая Хисамиевой З.Р. в удовлетворении административного иска, судебные инстанции исходили из того, что лечащим врачом единолично либо по согласованию с врачебной комиссией лечебного учреждения по месту жительства заявителя в установленном законом порядке Хисамиевой З.Р. не назначались входящие в стандарт медицинской помощи лекарственные препараты ... и ... В отношении не включенного в стандарт препарата ... рекомендованного врачебной комиссией ФГБУ "Российский кардиологический научно-производственный комплекс" (НИИ кардиологии им. А.Л. Мясникова) Министерства здравоохранения Российской Федерации, суд указал, что терапия этим препаратом в названном учреждении не проводилась, эффективность лечения и воздействие на организм пациента не оценивались.

Судебная коллегия считает данные выводы судов ошибочными по следующим основаниям.

Согласно положениям части 1 статьи 25 Всеобщей декларации прав человека, принятой 10 декабря 1948 года Генеральной Ассамблеей ООН, каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи.

Статьей 41 Конституции Российской Федерации закреплено право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.

Согласно части 1 статьи 16 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (в редакции, действовавшей в период возникновения спорных правоотношений) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья относятся: защита прав человека и гражданина в сфере охраны здоровья (пункт 1), организация безвозмездного обеспечения донорской кровью и (или) ее компонентами, а также организация обеспечения лекарственными препаратами, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями (пункт 7), организация обеспечения граждан лекарственными препаратами и специализированными продуктами лечебного питания для лечения заболеваний, включенных в перечень жизнеугрожающих и хронических прогрессирующих редких (орфанных) заболеваний, приводящих к сокращению продолжительности жизни гражданина или инвалидности, предусмотренный частью 3 статьи 44 данного Федерального закона (пункт 10).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2012 года N 403 утвержден Перечень жизнеугрожающих и хронических прогрессирующих редких (орфанных) заболеваний, приводящих к сокращению продолжительности жизни граждан или их инвалидности, в пункт 23 которого включена легочная (артериальная) гипертензия (идиопатическая) (первичная) - код заболевания I27.0.

В соответствии со статьей 37 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" медицинская помощь организуется и оказывается в соответствии с порядками оказания медицинской помощи, обязательными для исполнения на территории Российской Федерации всеми медицинскими организациями, а также на основе стандартов медицинской помощи, за исключением медицинской помощи, оказываемой в рамках клинической апробации (часть 1).

Стандарт медицинской помощи разрабатывается в соответствии с номенклатурой медицинских услуг и включает усредненные показатели частоты предоставления и кратности применения в том числе зарегистрированных на территории Российской Федерации лекарственных препаратов (с указанием средних доз) в соответствии с инструкцией по применению лекарственного препарата и фармакотерапевтической группой по анатомо-терапевтическо-химической классификации, рекомендованной Всемирной организацией здравоохранения (пункт 2 части 4 статьи 37 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации").

Приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 24 декабря 2012 года N 1446н утвержден Стандарт первичной медико-санитарной помощи при легочной артериальной гипертензии (далее - Стандарт), распространяющийся в том числе на поставленный административному истцу диагноз I27.8. В предусмотренный Стандартом перечень лекарственных препаратов для медицинского применения, зарегистрированных на территории Российской Федерации, включены препараты: ... (код ...) и ... (код ...), об обеспечении которыми просила Хисамиева З.Р.

В силу пункта 1 части 3 статьи 80 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" при оказании медицинской помощи в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи не подлежат оплате за счет личных средств граждан: оказание медицинских услуг, назначение и применение лекарственных препаратов, включенных в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, медицинских изделий, компонентов крови, лечебного питания, в том числе специализированных продуктов лечебного питания, по медицинским показаниям в соответствии со стандартами медицинской помощи.

Пунктом 3 части 5 статьи 80 названного Федерального закона предусмотрено, что в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи устанавливаются в том числе категории граждан, оказание медицинской помощи которым осуществляется бесплатно.

Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи формируется с учетом порядков оказания медицинской помощи и на основе стандартов медицинской помощи, а также с учетом особенностей половозрастного состава населения, уровня и структуры заболеваемости населения Российской Федерации, основанных на данных медицинской статистики (часть 7 статьи 80 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации").

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2015 года N 1382 утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год. Согласно разделу V программы за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета осуществляется финансовое обеспечение предоставления в установленном порядке бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджету г. Байконура субвенций на оказание государственной социальной помощи отдельным категориям граждан в виде набора социальных услуг в части обеспечения необходимыми лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 6.2 Федерального закона "О государственной социальной помощи". За счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется обеспечение лекарственными препаратами в соответствии с перечнем групп населения и категорий заболеваний, при амбулаторном лечении которых лекарственные препараты и медицинские изделия в соответствии с законодательством Российской Федерации отпускаются по рецептам врачей бесплатно.

Согласно Перечню групп населения и категорий заболеваний, при амбулаторном лечении которых лекарственные средства и изделия медицинского назначения отпускаются по рецептам врачей бесплатно, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 года N 890, неработающие инвалиды II группы обеспечиваются всеми лекарственными средствами.

Федеральным законом от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" предусмотрено, что инвалиды имеют право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, в состав которого включается обеспечение в соответствии со стандартами медицинской помощи необходимыми лекарственными препаратами для медицинского применения по рецептам на лекарственные препараты, медицинскими изделиями по рецептам на медицинские изделия, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов (статьи 6.1 и 6.2).

Пунктом 3 примечаний к Стандарту установлено, что граждане, имеющие в соответствии с Федеральным законом "О государственной социальной помощи" право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях обеспечиваются лекарственными препаратами для медицинского применения, включенными в Перечень лекарственных препаратов, в том числе перечень лекарственных препаратов, назначаемых по решению врачебной комиссии лечебно-профилактических учреждений, обеспечение которыми осуществляется в соответствии со стандартами медицинской помощи по рецептам врача (фельдшера) при оказании государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг.

Исходя из приведенных нормативных положений, препараты ... и ... входят в Стандарт и назначены административному истцу решением врачебной комиссии по жизненным показаниям.

Оставляя без удовлетворения заявленные требования в связи с отсутствием назначения названных лекарственных препаратов лечащим врачом либо по согласованию с врачебной комиссией лечебного учреждения по месту жительства заявителя, суды не приняли во внимание, что с заключением врачебной комиссии Хисамиева З.Р. обращалась к лечащему врачу ГАУЗ "Городская поликлиника N 1 города Казани", который отказал в оформлении рецептов на рекомендованные лекарственные препараты.

Стандарт медицинской помощи является основным ориентиром, определяющим, какие лекарственные препараты должны использоваться при оказании медицинской помощи согласно номенклатуре. Но в случае наличия медицинских показаний (индивидуальной непереносимости, по жизненным показаниям) и по решению врачебной комиссии допускается использование иных лекарственных препаратов, чем те, которые включены в Стандарт.

В отношении заболевания Хисамиевой З.Р. в Стандарте препарат ... не поименован, что, в силу прямого указания части 5 статьи 37 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", влечет возможность его назначения и применения по жизненным показаниям по решению врачебной комиссии, созданной в соответствии со статьей 48 данного закона.

Часть 2 статьи 48 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" определяет, что врачебная комиссия создается в медицинской организации в целях совершенствования организации оказания медицинской помощи, принятия решений в наиболее сложных и конфликтных случаях по вопросам профилактики, диагностики, лечения и медицинской реабилитации, определения трудоспособности граждан и профессиональной пригодности некоторых категорий работников, осуществления оценки качества, обоснованности и эффективности лечебно-диагностических мероприятий, в том числе назначения лекарственных препаратов, обеспечения назначения и коррекции лечения в целях учета данных пациентов при обеспечении лекарственными препаратами, трансплантации (пересадки) органов и тканей человека, медицинской реабилитации, а также принятия решения по иным медицинским вопросам. Решение врачебной комиссии оформляется протоколом и вносится в медицинскую документацию пациента.

Порядок создания и деятельности врачебной комиссии медицинской организации утвержден приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 5 мая 2012 года N 502н, пунктом 4.7 которого к функциям врачебных комиссий отнесено, в том числе, принятие решения о назначении лекарственных препаратов при наличии медицинских показаний (индивидуальная непереносимость, по жизненным показаниям) не входящих в соответствующий стандарт медицинской помощи, по торговым наименованиям.

Таким образом, вопрос назначения и выписывания лекарственных препаратов по торговым наименованиям в рассматриваемом случае находился в исключительной компетенции врачебной комиссии медицинской организации.

Согласно выписке из протокола заседания врачебной комиссии ФГБУ "Российский кардиологический научно-производственный комплекс" (НИИ кардиологии им. А.Л. Мясникова) Министерства здравоохранения Российской Федерации от 13 октября 2016 года N 72 административному истцу по жизненным показаниям рекомендован прием ... и ... с указанием на то, что данная терапия отмене и замене не подлежит.

При таких обстоятельствах Судебная коллегия приходит к выводу о том, что Хисамиевой З.Р. были предприняты необходимые меры к соблюдению установленного законом порядка назначения ей жизненно важных лекарственных препаратов и обеспечения данными препаратами, однако Министерство здравоохранения Республики Татарстан и медицинское учреждение уклонились от действий по решению вопроса о назначении и обеспечении истца требуемыми лекарственными средствами.

Судами данные обстоятельства и требования закона не учтены.

В силу пункта 2 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья относятся в том числе организации обеспечения граждан лекарственными препаратами и медицинскими изделиями.

Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 23 декабря 2011 года N 1052 утверждено Положение о Министерстве здравоохранения Республики Татарстан, согласно пункту 4.4 которого министерство обязано организовывать обеспечение лекарственными препаратами, специализированными продуктами питания и изделиями медицинского назначения граждан, имеющих право на безвозмездное лекарственное обеспечение.

При рассмотрении и разрешении дела суды не исследовали вопрос о том, за счет какого бюджета (Российской Федерации или Республики Татарстан) и кем именно должно осуществляться такое обеспечение.

В силу части 1 статьи 221 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации состав лиц, участвующих в деле об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, определяется в соответствии с правилами главы 4 Кодекса с учетом особенностей, предусмотренных частью 2 данной статьи.

Согласно части 1 статьи 43 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае, если при подготовке административного дела к судебному разбирательству или во время судебного разбирательства в суде первой инстанции будет установлено, что административное исковое заявление подано не к тому лицу, которое должно отвечать по заявленным требованиям, суд с согласия административного истца заменяет ненадлежащего административного ответчика надлежащим. Если административный истец не согласен на замену административного ответчика другим лицом, суд может без согласия административного истца привлечь это лицо в качестве второго административного ответчика.

Таким образом, в случае заблуждения административного истца относительно того, кто должен быть административным ответчиком по его административному исковому заявлению, суд вправе по собственной инициативе произвести замену ненадлежащего административного ответчика надлежащим. Разрешение вопроса о выборе надлежащего административного ответчика по административному делу зависит от установления и исследования фактических обстоятельств административного дела.

В нарушение названных положений суд не указал надлежащих ответчиков по спору и не поставил перед заявителем вопрос о привлечении их к участию в деле.

Ввиду изложенного обжалуемые судебные постановления нельзя признать законными, поскольку они приняты с существенными нарушениями норм материального и процессуального права, повлиявшими на исход дела, без их устранения невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов Хисамиевой З.Р., что согласно статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены обжалуемых судебных постановлений и направления дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду надлежит учесть изложенное и разрешить административный иск в соответствии с установленными по делу обстоятельствами и требованиями закона.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Вахитовского районного суда г. Казани Республики Татарстан от 25 мая 2017 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан от 8 сентября 2017 года отменить, направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Калинина Л.А.