Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 мая 2018 г. N 80-АПГ18-3 О признании недействующими приказов министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области от 28 сентября 2017 г. N 06-101 "Об установлении тарифов на услуги по передаче тепловой энергии, теплоносителя, оказываемые обществом с ограниченной ответственностью "Ресурс-Транзит", на 2017 год", от 28 сентября 2017 г. N 06-102 "Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую потребителям обществом с ограниченной ответственностью "Ресурс-Транзит", на 2017 год" и от 28 сентября 2017 г. N 06-105

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 мая 2018 г. N 80-АПГ18-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества "Димитровградский автоагрегатный завод" об оспаривании приказов Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области от 28 сентября 2017 г. N 06-101 "Об установлении тарифов на услуги по передаче тепловой энергии, теплоносителя, оказываемые обществом с ограниченной ответственностью "Ресурс-Транзит", на 2017 год", N 06-102 "Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую потребителям обществом с ограниченной ответственностью "Ресурс-Транзит", на 2017 год" и N 06-105 "О внесении изменений в приказ Министерства экономического развития Ульяновской области от 10 декабря 2015 года N 06-641, в приказ Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области от 15 декабря 2016 года N 06-515",

по апелляционной жалобе акционерного общества "Димитровградский автоагрегатный завод" на решение Ульяновского областного суда от 14 февраля 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителей акционерного общества "Димитровградский автоагрегатный завод" Максимовой О.В. и Бедокурова М.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, объяснения представителя Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области Катрачевой С.И., представителя общества с ограниченной ответственностью "Ресурс" Нуруллиной Д.Ж. и представителя общества с ограниченной ответственностью "Ресурс-Транзит" Никитиной Е.В., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда является незаконным, необоснованным и подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Министерством развития конкуренции и экономики Ульяновской области (далее также - Министерство, регулирующий орган) 28 сентября 2017 г. приняты приказы N 06-101 "Об установлении тарифов на услуги по передаче тепловой энергии, теплоносителя, оказываемые обществом с ограниченной ответственностью "Ресурс-Транзит", на 2017 год" (далее - Приказ N 06-101) и N 06-102 "Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую потребителям обществом с ограниченной ответственностью "Ресурс-Транзит", на 2017 год" (далее - Приказ N 06-102), которыми обществу с ограниченной ответственностью "Ресурс-Транзит" (далее - ООО "Ресурс-Транзит") установлены тарифы на тепловую энергию, на услуги по передаче тепловой энергии, теплоносителя с 1 октября по 31 декабря 2017 г.

Приказом Министерства от 28 сентября 2017 г. N 06-105 "О внесении изменений в приказ Министерства экономического развития Ульяновской области от 10 декабря 2015 года N 06-641, в приказ Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области от 15 декабря 2016 г. N 06-515" (далее - Приказ N 06-105) установлены тарифы на тепловую энергию на коллекторах источника тепловой энергии общества с ограниченной ответственностью "Ресурс" (далее - ООО "Ресурс", Общество) в соответствии с приложением N 3. Подпункт 3 пункта 1 приказа Министерства от 15 декабря 2016 г. N 06-515 признан утратившим силу.

Акционерное общество "Димитровградский автоагрегатный завод" (далее - АО "ДААЗ", Завод) обратилось в Ульяновский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточненных требований просило признать не действующими со дня принятия Приказ N 06-101, Приказ N 06-102 и Приказ N 06-105.

Административный истец полагает, что регулирующий орган необоснованно включил в необходимую валовую выручку (далее также - НВВ) ООО "Ресурс-Транзит" затраты по ряду статей расходов, установил оспариваемые тарифы на срок, менее предусмотренного тарифным законодательством периода регулирования, а также не провел дифференциацию тарифов по тепловым сетям, находящимся в собственности различных субъектов.

Решением Ульяновского областного суда от 14 февраля 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе АО "ДААЗ" просит отменить решение суда первой инстанции и принять новое решение об удовлетворении административного искового заявления. По мнению Завода, выводы суда о том, что ООО "Ресурс-Транзит" подтвердило ведение регулируемой деятельности основаны на неправильном применении норм материального права и не соответствуют обстоятельствам административного дела.

Податель апелляционной жалобы также не согласен с выводами суда относительно отсутствия дифференциации тарифов по сетям теплоснабжения, увеличения оспариваемых тарифов и обоснованности отмены ранее действовавших тарифов на тепловую энергию, установленных Обществу.

Кроме того, АО "ДААЗ" считает неверным включение в НВВ ООО "Ресурс-Транзит" расходов на капитальные вложения в соответствии с инвестиционной программой, ссылаясь на невозможность ее выполнения.

ООО "Ресурс" и прокуратура Ульяновской области представили возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения жалобы.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации проверила законность оспариваемого судебного акта в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Тарифное регулирование в сфере теплоснабжения осуществляется на основе Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении); Основ ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования), Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее - Правила регулирования тарифов), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075, а также Методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 г. N 760-э (далее - Методические указания).

Согласно подпунктам "а" и "б" пункта 18 статьи 2 Закона о теплоснабжении реализация тепловой энергии (мощности), теплоносителя, за исключением установленных названным Федеральным законом случаев, при которых допускается установление цены реализации по соглашению сторон договора, оказание услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя относятся к регулируемым видам деятельности в сфере теплоснабжения, при осуществлении которых расчеты за товары, услуги в сфере теплоснабжения осуществляются по ценам (тарифам), подлежащим в соответствии с Законом о теплоснабжении государственному регулированию.

Полномочиями на установление тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, услуги по передаче тепловой энергии наделены органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (пункт 1 части 2 статьи 5, пункт 1 части 3 статьи 7 и пункты 4 и 6 части 1 статьи 8 Закона о теплоснабжении).

Как усматривается из материалов дела, нормативные правовые акты изданы уполномоченным органом в установленной форме при наличии необходимого кворума коллегиального органа (пункты 1.1 и 4.2, подпункт 2.2.8 пункта 2.2, подпункты 4.3.5, 4.3.6 и 4.3.8 пункта 4.3 положения о Министерстве развития конкуренции и экономики Ульяновской области, утвержденного постановлением Правительства Ульяновской области от 14 апреля 2014 г. N 8/125-П) и официально опубликованы 29 сентября 2017 г. в соответствии со статьями 4, 5 Закона Ульяновской области от 29 ноября 2005 г. N 136-ЗО "О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Ульяновской области" в "Ульяновской правде" N 72.

ООО "Ресурс" принадлежит на праве собственности производственно-отопительная котельная, расположенная на территории АО "ДААЗ", и согласно схеме теплоснабжения города Димитровграда Ульяновской области на период 2016-2031 гг., утвержденной постановлением администрацией города Димитровграда Ульяновской области от 5 сентября 2016 г. N 1780, Общество является теплоснабжающей организацией, осуществляющей отпуск тепловой энергии в указанном населенном пункте, в том числе на промышленной площадке Завода.

На дату принятия оспариваемых нормативных правовых актов ООО "Ресурс" осуществляло регулируемую деятельность в соответствии с тарифами на тепловую энергию на 2016-2018 гг., утвержденными приказом Министерства от 10 декабря 2015 г. N 06-641 (далее - Приказ N 06-641), действующим в редакции приказа регулирующего органа от 15 декабря 2016 г. N 06-515 (далее - Приказ N 06-515).

По договору теплоснабжения от 9 марта 2016 г. N ППО-2-09-16 ООО "Ресурс" поставляет тепловую энергию и горячую воду АО "ДААЗ" посредством тепловых сетей, принадлежащих Заводу и переданных обществу на праве аренды по договору от 25 декабря 2010 г. N 0001-24/995.

С учетом дополнительного соглашения действие договора N 0001-24/995 продлено до 31 декабря 2017 г.

В соответствии с соглашением от 23 января 2017 г. N 995-Д7 ООО "Ресурс" передало ООО "Ресурс-Транзит" с 1 февраля 2017 г. права и обязанности арендатора по договору аренды N 0001-24/995.

По договору субаренды от 8 июня 2017 г. N 0001-24/184 ООО "Ресурс-Транзит" передало ООО "Ресурс" во временное владение и пользование теплосети и паропроводы, которые являлись предметом договора аренды N 0001-24/995. Договор субаренды заключен до 31 декабря 2017 г., его действие распространено на правоотношения, возникшие с 1 февраля этого года.

Министерство на основании заявлений ООО "Ресурс" и ООО "Ресурс-Транзит" установило для последнего методом экономически обоснованных расходов тарифы на передачу тепловой энергии и теплоносителя (Приказ N 06-101), тарифы на тепловую энергию (Приказ N 06-102), а также Приказом N 06-105 признало недействующим пункт 2 Приказа N 06-641, которым установлены тарифы на тепловую энергию, отпускаемую Обществом.

Тарифы ООО "Ресурс-Транзит" на передачу тепловой энергии и на тепловую энергию, поставляемую потребителям, дифференцированы по виду теплоносителя (вода/пар). Утверждение АО "ДААЗ", изложенное в апелляционной жалобе, о том, что указанные тарифы надлежало дифференцировать по сетям, находящимся на промышленной площадке Завода, подлежит отклонению.

Как следует из пункта 23 Основ ценообразования, пунктов 120 и 136 Методических указаний обязательной дифференциации по видам теплоносителя подлежат тарифы на передачу тепловой энергии, а выбор иных оснований для дифференциации тарифов на тепловую энергию и ее передачу относится к дискреционным полномочиям регулирующего органа.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришел к выводам, что Министерство развития конкуренции и экономики Ульяновской области обоснованно отменило действие тарифов на тепловую энергию для общества и установило оспариваемые тарифы ООО "Ресурс-Транзит", которые установлены с соблюдением необходимых процедур и являются экономически обоснованными.

Судебная коллегия не может согласиться с данными выводами в силу следующего.

В соответствии с пунктами 4 и 6 части 1 статьи 8 Закона о теплоснабжении регулированию подлежат тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, в соответствии с установленными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения предельными (минимальным и (или) максимальным) уровнями указанных тарифов, тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями другим теплоснабжающим организациям, а также тарифы на услуги по передаче тепловой энергии, теплоносителя.

Согласно пункту 11 статьи 2 Закона о теплоснабжении теплоснабжающей является организация, осуществляющая продажу потребителям и (или) теплоснабжающим организациям произведенных или приобретенных тепловой энергии (мощности), теплоносителя и владеющая на праве собственности или ином законном основании источниками тепловой энергии и (или) тепловыми сетями в системе теплоснабжения, посредством которой осуществляется теплоснабжение потребителей тепловой энергии (данное положение применяется к регулированию сходных отношений с участием индивидуальных предпринимателей). Теплосетевой организацией является организация, оказывающая услуги по передаче тепловой энергии (пункт 16 статьи 2 Закона о теплоснабжении).

Теплоснабжающие организации самостоятельно производят тепловую энергию (мощность), теплоноситель или заключают договоры поставки тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя с другими теплоснабжающими организациями и оплачивают тепловую энергию (мощность), теплоноситель по регулируемым ценам (тарифам) или по ценам, определяемым соглашением сторон договора, в случаях, предусмотренных названным Федеральным законом (часть 4 статьи 13 Закона о теплоснабжении).

В целях подтверждения оснований владения источниками тепловой энергии и тепловыми сетями регулируемая организация к заявлению об установлении цен (тарифов) прилагает, в частности копии правоустанавливающих документов, подтверждающих право собственности, иное законное право в отношении недвижимых объектов (зданий, строений, сооружений, земельных участков), используемых для осуществления регулируемой деятельности, права на которые не зарегистрированы в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (в случае если такие права зарегистрированы в указанном реестре, представляются сведения об этих зданиях, строениях, сооружениях, земельных участках) (подпункт "а" пункта 16 Правил регулирования тарифов), а для подтверждения осуществления регулируемой деятельности - копии договоров об осуществлении такой регулируемой деятельности (договоры теплоснабжения, и (или) договоры передачи тепловой энергии, теплоносителя, и (или) договоры поставки тепловой энергии, теплоносителя, и (или) договоры о поддержании резервной тепловой мощности, и (или) договоры о подключении), а в случае заключения в соответствии с Законом "О теплоснабжении" договоров теплоснабжения и (или) договоров поставки тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя по ценам, определяемым соглашением сторон, - копии таких договоров, подтверждающие объемы тепловой энергии и (или) теплоносителя, или перечень таких договоров с указанием сведений о лице, с которым заключен договор, предмете договора, дате заключения договора, дате начала исполнения обязательств по договору, сроке действия договора, об объеме товаров (работ, услуг), реализуемых по договору, о виде и параметрах используемого теплоносителя (подпункт "к" пункта 16 Правил регулирования тарифов).

Согласно экспертному заключению регулирующего органа от 27 сентября 2017 г. и выписке из протокола заседания коллегиального органа Министерства от 28 сентября 2017 г. N 34-Т основанием для установления тарифа на передачу тепловой энергии, теплоносителя и тарифов на тепловую энергию ООО "Ресурс-Транзит" являлся в том числе договор аренды N 0001-24/995 с учетом соглашения N 995-Д7.

Как следует из материалов дела, договор субаренды N 0001-24/184, заключенный между ООО "Ресурс-Транзит" и ООО "Ресурс" в составе тарифной заявки в регулирующий орган не представлялся и при установлении тарифов ООО "Ресурс-Транзит" Министерство исходило из того, что Общество более не является правообладателем тепловых сетей и паропроводов и осуществляет только деятельности по отпуску тепловой энергии с коллекторов источника тепловой энергии (котельной).

Информация о том, что договор субаренды N 0001-24/184 расторгнут между ООО "Ресурс" и ООО "Ресурс-Транзит" с 1 октября 2017 г. представлена только в материалы дела. При этом заинтересованными лицами по делу не представлено иных доказательств фактического использования для осуществления регулируемой деятельности ООО "Ресурс-Транзит" тепловых сетей и паропроводов, принадлежащих на праве собственности АО "ДААЗ", расходы на содержание и эксплуатацию которых учтены регулирующим органом при расчете оспариваемых тарифов. Напротив, из материалов дела следует, что до 31 октября 2017 г. использование и обслуживание указанных тепловых сетей осуществляло Общество.

Таким образом, Министерство установило тарифы на передачу тепловой энергии и на тепловую энергию в отношении организации, которая не владела системами теплоснабжения, что в соответствии с указанными выше положениями Закона о теплоснабжении и Правил регулирования тарифов исключало возможность тарифного регулирования деятельности ООО "Ресурс-Транзит" в сфере теплоснабжения. С учетом изложенных обстоятельств являются неверными выводы суда первой инстанции относительно обоснованности принятия Приказа N 06-105.

Согласно выписке из протокола заседания коллегиального органа Министерства от 28 сентября 2017 г. N 34-Т причиной принятия данного приказа являлась передача ООО "Ресурс" во владение и пользование ООО "Ресурс-Транзит" тепловых сетей и паропроводов, полученных Обществом по договору аренды, заключенным с Заводом. Между тем, как установлено в ходе рассмотрения настоящего дела, данные обстоятельства не нашли подтверждения.

Кроме того, Судебная коллегия полагает необходимым отметить следующее.

Как следует из экспертного заключения регулирующего органа и выписки из протокола заседания коллегиального органа Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области от 28 сентября 2017 г. N 34-Т, в тариф на передачу тепловой энергии включены расходы на капитальные вложения, в том числе по капитальному ремонту тепловых сетей и модернизации паропровода, предусмотренные инвестиционной программой, утвержденной распоряжением Министерства промышленности, строительства, жилищно-коммунального комплекса и транспорта Ульяновской области от 27 сентября 2017 г. N 726-од (далее - Распоряжение N 726-од).

В соответствии с подпунктом "а" пункта 48, пунктом 49 Основ ценообразования к числу расходов, учитываемых в НВВ регулируемой организации, относятся расходы на капитальные вложения (инвестиции), определяемые в соответствии с утвержденными инвестиционными программами.

Согласно пункту 8 правил согласования и утверждения инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, а также требований к составу и содержанию таких программ (за исключением таких программ, утверждаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2014 г. N 410, инвестиционная программа включает в частности перечень мероприятий по подготовке проектной документации, строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов системы централизованного теплоснабжения, а также краткое описание мероприятий инвестиционной программы, в том числе обоснование их необходимости, расходы на строительство, реконструкцию и (или) модернизацию каждого из объектов системы централизованного теплоснабжения в прогнозных ценах соответствующего года, оцененных с использованием прогнозных индексов цен в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, описание и место расположения строящихся, реконструируемых и модернизируемых объектов системы централизованного теплоснабжения, обеспечивающие однозначную идентификацию таких объектов, основные технические характеристики таких объектов до и после реализации мероприятия.

Между тем, в тарифном деле содержится неутвержденный проект инвестиционной программы ООО "Ресурс-Транзит". Представленная в материалы дела выдержка из данной программы содержит только наименование проектов по модернизации тепловых сетей и замене паропроводов и протяженность паропроводов и трубопроводов, подлежащих замене без указаний планируемых расходов на данные мероприятия.

Распоряжение N 726-од не размещено в открытом доступе и в материалах дела отсутствуют сведения, что названная инвестиционная программа представлялась в судебное заседание и исследовалась судом.

С учетом изложенных обстоятельств, выводы суда первой инстанции о целесообразности учета расходов на капитальные вложения ООО "Ресурс-Транзит" со ссылкой на инвестиционную программу, не подтверждены материалами дела.

Таким образом, оспариваемые тарифы рассчитаны Министерством развития конкуренции и экономики Ульяновской области с нарушением положений тарифного законодательства, а выводы суда первой инстанции основаны на неправильном толковании норм материального права и не соответствуют обстоятельствам дела, что в силу пункта 3 части 2 и пункта 3 части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены решения суда и принятия нового решения.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признает его не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Устанавливая дату, с которого Приказы NN 06-101, 06-102 и 06-105 должны быть признаны недействующими, Судебная коллегия полагает, что, поскольку оспариваемые нормативные правовые акты до вынесения решения суда применялись и на их основании реализовывались права граждан и организаций, они подлежат признанию не действующими со дня вступления настоящего апелляционного определения в законную силу в соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ульяновского областного суда от 14 февраля 2018 г. отменить.

Приказы Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области от 28 сентября 2017 г. N 06-101 "Об установлении тарифов на услуги по передаче тепловой энергии, теплоносителя, оказываемые обществом с ограниченной ответственностью "Ресурс-Транзит", на 2017 год", от 28 сентября 2017 г. N 06-102 "Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую потребителям обществом с ограниченной ответственностью "Ресурс-Транзит", на 2017 год" и от 28 сентября 2017 г. N 06-105 "О внесении изменений в приказ Министерства экономического развития Ульяновской области от 10 декабря 2015 года N 06-641, в приказ Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области от 15 декабря 2016 года N 06-515" признать не действующими с даты вступления в законную силу настоящего апелляционного определения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.