Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 июня 2018 г. N 32-АПГ18-2 О признании недействующим решения Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 г. N 27-280 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 июня 2018 г. N 32-АПГ18-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Абакумовой И.Д.,

судей Нефедова О.Н. и Никифорова С.Б.,

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Саратовской области, действующего в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, о признании не действующим в части решения Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 г. N 27-280 "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов" в редакции решений Саратовской городской Думы от 6 февраля 2014 г. N 32-361, от 25 июля 2014 г. N 38-429, от 19 февраля 2015 г. N 43-482, от 14 июня 2016 г. N 60-634, от 27 декабря 2016 г. N 10-77 по апелляционному представлению прокуратуры Саратовской области на решение Саратовского областного суда от 1 марта 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., возражения представителя Саратовской городской Думы по доверенности Чесноковой С.Ю., представителя общества с ограниченной ответственностью "Мотор" по доверенности Курпатова С.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

заместитель прокурора Саратовской области, действующий в защиту прав и законных интересов неопределенного крута лиц, обратился в Саратовский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим с момента принятия решения Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 г. N 27-280 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов" (далее также - Решение N 27-280, Правила землепользования и застройки) в редакции решений Саратовской городской Думы от 6 февраля 2014 г. N 32-361, от 25 июля 2014 г. N 38-429, от 19 февраля 2015 г. N 43-482, от 14 июня 2016 г. N 60-634, от 27 декабря 2016 г. N 10-77 в части установления в отношении земельного участка с кадастровым номером 64:48:010246:55, площадью 4 442 кв. м, расположенного по адресу: г. Саратов, ул. Большая Горная и ул. им. Чернышевского Н.Г., территориальной зоны Ж-1.1 (перспективного развития многоэтажной многоквартирной жилой застройки (со сносом существующей застройки).

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что при принятии оспариваемого решения Саратовской городской Думой нарушен порядок проведения публичных слушаний, установленный градостроительным законодательством. При этом установление для земельного участка с кадастровым номером 64:48:010246:55 территориальной зоны Ж-1.1 противоречит Генеральному плану муниципального образования "Город Саратов" (далее также - Генеральный план), согласно которому указанный земельный участок находится в границах функциональной зоны инженерной и транспортной инфраструктуры (ИТ).

Решением Саратовского областного суда от 1 марта 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционном представлении прокуратура Саратовской области, ссылаясь на несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела, а также на неправильное применение норм материального права, просит судебный акт отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления.

Прокуратура Саратовской области не согласна с выводами суда первой инстанции о том, что несовпадение функциональной зоны земельного участка с территориальной зоной не свидетельствует о противоречии Правил землепользования и застройки Генеральному плану и нарушении градостроительного законодательства.

Относительно доводов, изложенных в апелляционном представлении прокурора Саратовской области, Саратовской городской Думой и комитетом по градостроительству, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования "Город Саратов" представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Пунктом 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки городского округа и внесение в них изменений отнесено к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Выводы суда первой инстанции о принятии оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом подтверждаются материалами дела, и по этим основаниям Решение N 27-280 не обжалуется.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования, к которым в соответствии с частью 3 пункта 1 статьи 18 ГрК РФ среди прочего относятся генеральные планы городских округов, для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Содержание приведенных федеральных норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Как установлено судом и следует из материалов дела, арендатором земельного участка с кадастровым номером 64:48:010246:55 является акционерного общества "Шелдом".

Согласно ранее действующим Правилам землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов", утвержденным решением Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 г. N 27-280, указанный участок относился к территориальной зоне предприятий городского транспорта, объектов обслуживания транспорта (ИТ-1).

Решением Саратовской городской Думы от 6 февраля 2014 г. N 32-361 в Правила землепользования и застройки внесены изменения, согласно которым территориальная зона данного участка изменена на зону Ж-1.1 - перспективного развития многоэтажной многоквартирной жилой застройки (со сносом существующей застройки).

Вместе с тем, в соответствии с Генеральным планом муниципального образования "Город Саратов", утвержденным решением Саратовской городской Думы от 28 февраля 2008 г. N 25-240, участок с кадастровым номером 64:48:010246:55 находился в функциональной зоне инженерной и транспортной инфраструктуры (ИТ).

Согласно действующему Генеральному плану муниципального образования "Город Саратов", утвержденному решением Саратовской городской Думы от 31 января 2018 г. N 29-223, указанный земельный участок также отнесен к функциональной инженерной и транспортной инфраструктуры (ИТ).

Принимая во внимание изложенное, основываясь на правовом анализе приведенного федерального законодательства, Судебная коллегия находит ошибочным вывод суда об отсутствии нарушений градостроительного законодательства при внесении изменений в оспариваемый нормативный правовой акт, поскольку Правила землепользования и застройки в части отнесения спорного земельного участка с кадастровым номером 64:48:010246:55 к территориальной зоне Ж-1.1 (перспективного развития многоэтажной многоквартирной жилой застройки (со сносом существующей застройки) противоречат требованиям пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.

Выводы суда первой инстанции основаны на неправильном применении норм материального права, что в силу пункта 3 части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены решения суда и принятия нового решения.

С учетом положений пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, согласно которым по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение о признании его не действующим полностью или в части со дня принятия или с иной определенной судом даты, и разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48, что, если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу, Судебная коллегия считает, что оспариваемые по настоящему делу положения подлежат признанию не действующими с момента вступления в силу настоящего апелляционного определения.

Руководствуясь статьями 307, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Саратовского областного суда от 1 марта 2018 г. отменить.

Признать не действующим решение Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 г. N 27-280 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов" в редакции решений Саратовской городской Думы от 6 февраля 2014 г. N 32-361, от 25 июля 2014 г. N 38-429, от 19 февраля 2015 г. N 43-482, от 14 июня 2016 г. N 60-634, от 27 декабря 2016 г. N 10-77 в части установления в отношении земельного участка с кадастровым номером 64:48:010246:55, площадью 4 442 кв. м, расположенного по адресу: г. Саратов, ул. Большая Горная и ул. им. Чернышевского Н.Г., территориальной зоны Ж-1.1 (перспективного развития многоэтажной многоквартирной жилой застройки (со сносом существующей застройки) с момента вступления в силу настоящего определения.

Председательствующий

Абакумова И.Д.

Судьи

Нефедов О.Н.

Никифоров С.Б.