Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 июня 2018 г. N 74-АПГ18-3 О признании частично не действующим приказа Министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Саха (Якутия) от 27 сентября 2017 г. N 450-п "об утверждении Порядка предоставления субсидии организациям на возмещение недополученных доходов и (или) финансовое обеспечение затрат в связи с установлением льготных тарифов на коммунальные услуги"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 июня 2018 г. N 74-АПГ18-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Абакумовой И.Д.,

судей Нефедова О.Н. и Борисовой Л.В.,

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению публичного акционерного общества "Якутскэнерго" о признании подпунктов "д" и "з" пункта 2.5.3, пункта 2.2.8 в части слов "при доведении соответствующих лимитов бюджетных обязательств", подпункта "д" пункта 2.5.5, абзаца 2 пункта 1.2, пункта 2.4.4, абзаца 15 пункта 1.2, подпункта "а" пункта 2.7.1, пункта 4.4, подпункта "г" пункта 2.5.8 Порядка предоставления субсидии организациям на возмещение недополученных доходов и (или) финансовое обеспечение затрат в связи с установлением льготных тарифов на коммунальные услуги, утвержденного приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Саха (Якутия) от 27 сентября 2017 г. N 450-п, недействующими по апелляционной жалобе публичного акционерного общества "Якутскэнерго" на решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 14 февраля 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя публичного акционерного общества "Якутскэнерго" по доверенности Егоровой К.М., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Саха (Якутия) на апелляционную жалобу по доверенности Николаевой А.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

публичное акционерное общество "Якутскэнерго" (далее - ПАО "Якутскэнерго", Общество) обратилось в Верховный Суд Республики Саха (Якутия) с административным исковым заявлением о признании недействующими абзацев второго и пятнадцатого пункта 1.2, пункта 2.2.8 в части слов "при доведении соответствующих обязательств", пункта 2.4.4, подпунктов "д" и "з" пункта 2.5.3, подпункта "д" пункта 2.5.5, подпункта "г" пункта 2.5.8, подпункта "а" пункта 2.7.1, пункта 4.4 Порядка предоставления субсидии организациям на возмещение недополученных доходов и (или) финансовое обеспечение затрат в связи с установлением льготных тарифов на коммунальные услуги (далее - Порядок), утвержденного приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Саха (Якутия) (далее также - Министерство) от 27 сентября 2017 г. N 450-п (далее - Приказ N 450-п).

В обоснование заявленных требований Общество указало, что является ресурсоснабжающей организацией, и в целях возмещения недополученных доходов, связанных с поставкой льготной категории потребителей коммунальных ресурсов (отопление, тепловая энергия для подготовки горячего водоснабжения, электроотопление, отопление жилых зданий, имеющих конструктивную особенности, предусматривающих два и более видов отопления для поставщика дополнительного коммунального ресурса), на территории Республики Саха (Якутия) заключает с государственным казенным учреждением Республики Саха (Якутия) "Агентство субсидий" (далее - Агентство) соответствующие соглашения о предоставлении субсидий.

По мнению административного истца, указанные положения Порядка устанавливают дополнительные не предусмотренные федеральным законодательством условия для получения субсидии, ущемляют его права и права исполнителей (платежных агентов) по самостоятельному определению условий договоров теплоснабжения и водоснабжения, ограничивают его право на получение субсидии лимитами бюджетных обязательств. Кроме того, административный истец считает, что формулировки ряда норм Порядка должны быть изменены либо дополнены и изложены в новой редакции.

Решением Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 14 февраля 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе ПАО "Якутскэнерго", полагая, что судом неверно истолкованы нормы материального права, просит отменить решение суда первой инстанции в части отказа в признании недействующими подпунктов "д" и "з" пункта 2.5.3, пункта 2.2.8, подпункта "д" пункта 2.5.5 Порядка.

Относительно апелляционной жалобы Министерством, прокуратурой Республики Саха (Якутия) представлены письменные возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Как следует из пунктов 1, 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее также - БК РФ) по общему правилу субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям) - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров выполнением работ, оказанием услуг из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов предоставляются в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Нормативные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий указанным лицам должны соответствовать общим требованиям, установленным постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2016 г. N 887 (далее - Постановление N 887) и определять, в частности: категории и (или) критерии отбора названных лиц, имеющих право на получение субсидий; цели, условия и порядок предоставления субсидий; положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставляющим субсидию, и органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями (пункт 3 статьи 78 БК РФ).

Согласно статье 5 Закона Республики Саха (Якутия) от 5 декабря 2013 г. N 25-V "О льготных тарифах на сжиженный газ, электрическую и тепловую энергию (мощность), водоснабжение и водоотведение", пункту 1 постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 29 февраля 2016 г. N 58 "Об определении исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия) уполномоченными на принятие актов, утверждающих порядки предоставления субсидий по статье 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации" Министерство жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Саха (Якутия) является одним из органов, уполномоченных на принятие актов об утверждении порядка предоставления субсидий из государственного бюджета Республики Саха (Якутия), в частности юридическим лицам - производителям товаров, работ, услуг.

Во исполнение приведенных положений нормативных правовых актов Министерство жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Саха (Якутия) приказом от 27 сентября 2017 г. N 450-п утвердило Порядок, которым среди прочего:

- даны определения понятий "субсидируемые коммунальные ресурсы (услуги), предоставляемые льготной категории потребителей", "фактический объем поставки коммунальных ресурсов (услуг) (абзацы второй и пятнадцатый пункта 1.2 Порядка);

- установлено, что в случае недостаточности лимитов бюджетных обязательств соглашение о предоставлении субсидии подписывается на период (месяцы), обеспеченный лимитами бюджетных обязательств. Предоставление субсидий по выпадающим периодам(месяцам) осуществляется в следующем финансовом году при доведении соответствующих лимитов бюджетных обязательств (пункт 2.2.8 Порядка);

- предусмотрены формулы определения размера субсидии по каждому виду коммунальных ресурсов (услуг) (пункт 2.4.4 Порядка);

- указано, что в качестве условий заключения соглашения о предоставлении субсидии являются: работа юридического лица, имеющего право на получение субсидии в соответствии с Порядком (далее - Организация) в единой интегрированной информационной аналитической системе по начислению и сбору платежей населения Республики Саха (Якутия) за жилищно-коммунальные услуги (далее - ЕИИАС ЖКУ); наличие в договорах на поставку коммунальных ресурсов между Организацией и исполнителем, и (или) в агентских договорах с платежными агентами обязательств исполнителей и (или) агентов о предоставлении поставщику коммунальных ресурсов (услуг) данных о фактических объемах поставки коммунальных ресурсов (услуг) и начисленных платежей льготной категории потребителей в разрезе лицевых счетов, внесенных платежах и дебиторской задолженности льготной категории потребителей (подпункты "д" и "з" пункта 2.5.3 Порядка);

- закреплена возможность заключения дополнительных соглашений при доведении агентству дополнительных лимитов бюджетных обязательств (подпункт "д" пункта 2.5.5 Порядка);

- в качестве случая прекращения предоставления субсидии и расторжения соглашения в одностороннем порядке предусмотрено непредставление актов о начислении платы льготной категории потребителей за оказанные ресурсы (услуги) за предыдущие отчетные периоды до 15 декабря текущего финансового года, за исключением периодов судебных разбирательств между участниками правоотношений (подпункт "г" пункта 2.5.8);

- определено, что перечисление субсидии производится в течение 10 рабочих дней с момента начисления субсидии за отчетный период и доведения агентству ежемесячного объема оплаты денежных обязательств в соответствующем периоде текущего финансового года (предельные объемы финансирования) в размере фактически начисленных субсидий, но не больше плановой суммы субсидии согласно плану финансирования, утвержденного Главным распорядителем, нарастающим итогом, за исключением Организаций, указанных в подпункте "б" данного пункта (подпункт "а" пункта 2.7.1 Порядка);

- закреплена обязательность проведения Агентством, главным распорядителем и органами финансового контроля проверки соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий Организациям (пункт 4.4 Порядка).

Приказ N 450-п и утвержденный им Порядок в оспариваемой редакции опубликован 12 октября 2017 г. в "Якутских ведомостях" (приложение к газете "Якутия") N 40, в соответствии с частью 7 статьи 7, частью 1 статьи 16, статьей 17 Закона Республики Саха (Якутия) от 25 декабря 2003 г. 98-З N 199-III "О правовых актах органов государственной власти Республики Саха (Якутия)".

С учетом изложенного, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, в пределах его компетенции, в соответствии с установленными требованиями, предъявляемыми к его форме и виду, процедуре его принятия и правилам введения его в действие.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления в части признания не действующими абзаца 2 пункта 1.2, пункта 2.4.4, абзаца 15 пункта 1.2, подпункта "а" пункта 2.7.1, пункта 4.4, подпункта "г" пункта 2.5.8 Порядка, суд первой инстанции обоснованно руководствовался положениями пункта 5 статьи 78 БК РФ, части 5 статьи 154 Жилищного кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с нормами пункта 4 Постановления N 887, подпунктом "е" пункта 4 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. N 354 "О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов", и пришел к обоснованному выводу о том, что вопреки доводам административного истца оспариваемы пункты Порядка в полной мере соответствуют требованиям данных нормативных правовых актов и его прав и законных интересов не нарушают. В этой части решение суда первой инстанции Обществом не оспаривается.

Изложенные в апелляционной жалобе доводы о том, что подпунктом "д" пункта 2.5.3 Порядка в нарушение Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (далее - Закон N 149-ФЗ) на Общество возлагается обязанность осуществлять работу в ЕИИАС ЖКУ, подлежат отклонению.

Как следует из пункта 1 части 1, части 5 статьи 13 Закона N 149-ФЗ к информационным системам относятся, в том числе региональные информационные системы, созданные на основании законов субъектов Российской Федерации, особенности эксплуатации которых могут устанавливаться в соответствии с техническими регламентами, нормативными правовыми актами государственных органов, принимающих решения о создании таких информационных систем.

Пунктами 1.4, 1.6, 2.1 указа главы Республики Якутия от 28 марта 2016 г. N 1029 "О региональной государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства Республики Саха (Якутия)" предусмотрено, что ЕИИАС ЖКУ входит в состав региональной государственной информационной системы жилищно-коммунального хозяйства Республики Саха (Якутия), которая используется в том числе в целях формирования единой базы данных начислений, субсидий, автоматизации процессов предоставления субсидий на возмещение выпадающих доходов организациям, оказывающим коммунальные услуги населению, в связи с государственным регулированием тарифов.

Следовательно, предусмотренная названным подпунктом Порядка обязанность согласуется с пунктом 3 статьи 78 БК РФ и подпунктом "б" пункта 2 Постановления N 887, относящих установление условий предоставления субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации к компетенции соответствующего органа государственной власти такого субъекта и не противоречит положениям Закона N 149-ФЗ, допускающих введение особенностей эксплуатации региональных информационных систем нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Суд первой инстанции, руководствуясь статьями 422, 451 Гражданского кодекса Российской Федерации, частью 8 статьи 15 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении", подпунктом "д" пункта 18 Правил, обязательных при заключении договоров снабжения коммунальными ресурсами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2012 г. N 124, постановления Правительства Российской Федерации от 8 августа 2012 г. N 808 "Об организации теплоснабжения в Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации", постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 г. N 643 "Об утверждении типовых договоров в области горячего водоснабжения", постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 г. N 645 "Об утверждении типовых договоров в области холодного водоснабжения и водоотведения", пришел к обоснованным выводам, что договоры, заключаемые ресурсоснабжающими организациями с управляющей организацией (исполнителем коммунальных услуг), должны содержать в том числе порядок определения объемов поставляемых коммунальных ресурсов, сроки и порядок передачи такой информации.

Таким образом, подпункт "з" пункта 2.5.3 Порядка не возлагает на Общество дополнительных обязанностей, выходящих за требования, предусмотренные федеральным законодательством, в связи с чем подлежит отклонению довод ПАО "Якутскэнерго" об ограничении названным пунктом Порядка его прав при заключении договоров теплоснабжения и водоснабжения.

Вместе с тем Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда относительно соответствия пунктов 2.2.8 в оспариваемой части и подпункта "д" пункта 2.5.5 Порядка положениям нормативных правовых актов большей юридической силы ввиду следующего.

Отказывая в удовлетворении требования о признании не действующими указанных пунктов Порядка, суд первой инстанции сослался на часть 5 статьи 161 БК РФ, в силу которой заключение и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств, если иное не установлено настоящим Кодексом, и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

Между тем, статья 78 БК РФ не ограничивает предоставление субсидий лимитами бюджетных обязательств.

Статья 161 БК РФ определяет особенности правового положения казенных учреждений.

Так, казенное учреждение находится в ведении органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, если иное не установлено законодательством Российской Федерации. Взаимодействие казенного учреждения при осуществлении им бюджетных полномочий получателя бюджетных средств с главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, в ведении которого оно находится, осуществляется в соответствии с названным Кодексом (пункт 1 статьи 161 БК РФ).

Пункт 5 статьи 161 БК РФ предусматривает, что заключение и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств, если иное не установлено БК РФ, и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

При этом пунктом 7 статьи 161 БК РФ установлено, что при недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных казенному учреждению для исполнения его денежных обязательств, по таким обязательствам от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования отвечает соответственно орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, осуществляющий бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится соответствующее казенное учреждение.

Кроме того, возникновение разницы между утвержденным льготным тарифом для потребителей и экономически обоснованным тарифом, отражающим реальные затраты ресурсоснабжающей организации на производство коммунального ресурса, предопределяет необходимость возмещения в таких случаях данной организации понесенных ею экономических потерь.

Поскольку возникновение названной разницы является следствием реализации полномочий органами власти субъекта Российской Федерации по государственному регулированию цен (тарифов) на соответствующий коммунальный ресурс, право на получение субсидии в целях компенсации указанной разницы не может быть поставлено в зависимость от наличия лимитов бюджетных обязательств доведенных до Агентства на соответствующий год.

Суд первой инстанции не учел положения приведенных выше нормативных правовых актов, и пришел к неверным выводам о том, что положения пунктов 2.2.8 в оспариваемой части и подпункта "д" пункта 2.5.5 Порядка соответствуют требованиям актов большей юридической силы.

С учетом положений пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ и разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", Судебная коллегия считает, что Приказ N 450-П подлежит признанию не действующим со дня вступления настоящего апелляционного определения в законную силу в части:

- пункта 2.2.8 в части слов "при доведении соответствующих лимитов бюджетных обязательств";

- подпункта "д" пункта 2.5.5 полностью.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 14 февраля 2018 г. отменить частично.

Признать не действующим с даты вступления в силу настоящего апелляционного определения приказ Министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Саха (Якутия) от 27 сентября 2017 г. N 450-п "Об утверждении Порядка предоставления субсидии организациям на возмещение недополученных доходов и (или) финансовое обеспечение затрат в связи с установлением льготных тарифов на коммунальные услуги" в части:

- пункта 2.2.8 в части слов "при доведении соответствующих лимитов бюджетных обязательств";

- подпункта "д" пункта 2.5.5 полностью.

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Председательствующий

Абакумова И.Д.

Судьи

Нефедов О.Н.

Борисова Л.В.