Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 июня 2018 г. N 51-АПГ18-6 Суд отменил решение краевого суда и признал не действующим в части решение Барнаульской городской Думы от 9 октября 2012 г. N 834 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 июня 2018 г. N 51-АПГ18-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Калининой Л.А.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Павельева Владимира Владимировича об оспаривании решения Барнаульской городской Думы от 9 октября 2012 г. N 834 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края" по апелляционной жалобе Павельева В.В. на решение Алтайского краевого суда от 19 марта 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Барнаульской городской Думы от 9 октября 2012 г. N 834 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее также - ПЗЗ г. Барнаула, Правила землепользования и застройки), в состав которых входят Карта градостроительного зонирования (Приложение N 1) и Карта зон с особыми условиями использования территории (Приложение N 2).

Павельев В.В. обратился в Алтайский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующим решения Барнаульской городской Думы от 9 октября 2012 г. N 834 в части отнесения в Приложении N 1 к Правилам землепользования и застройки земельного участка, расположенного по адресу: Алтайский край, г. Барнаул, ул. ... ., к территориальной зоне Р.1 (зона городских парков, садов, скверов), а также к территориальной зоне с особыми условиями использования территории: санитарно-защитной зоне производственных и коммунально-складских объектов, кладбища (Приложение N 2 к названным Правилам) с даты вступления решения суда в законную силу.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что установление территориальной зоны Р.1 (зона городских парков, садов, скверов) осуществлено с нарушением норм градостроительного законодательства, в противоречии с Генеральным планом городского округа. Отнесение данного земельного участка к территориальной зоне городских парков и к территориальной зоне с особыми условиями использования территории препятствует Павельеву В.В. в оформлении прав на земельный участок и жилой дом, которыми он фактически пользуется.

Решением Алтайского краевого суда от 19 марта 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Павельев В.В. полагает, что решение суда подлежит отмене, и просит принять новое решение об удовлетворении заявленных требований. Податель жалобы указывает, что суд, установив нарушение порядка определения санитарно-защитных зон, неправомерно отказал в удовлетворении требований. Также суд не учел фактически сложившуюся застройку территории.

Прокуратура Алтайского края подала возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить ГрК РФ (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).

В данном случае оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным на дату их принятия органом местного самоуправления в установленной форме, подписан главой муниципального образования, официально опубликован для всеобщего сведения и по этим основаниям не оспаривается.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования и разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (часть 1 статьи 30 ГрК РФ).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), отображающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Выводы суда первой инстанции соответствуют положениям пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33, части 15 статьи 35 ГрК РФ, согласно которым установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для функциональной зоны согласно генеральному плану.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

В данном случае судом установлено, что согласно картографическому материалу Генерального плана города Барнаула, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 26 февраля 2010 г. N 245, действующего в редакции решения от 28 февраля 2011 г. N 450 (далее - Генеральный план), земельный участок, испрашиваемый административным истцом, располагается в функциональной зоне зеленых насаждений общего пользования. Таким образом, установление в отношении указанного земельного участка в ПЗЗ г. Барнаула территориальной зоны городских парков, садов, скверов не противоречит приведенным нормам градостроительного законодательства.

Согласно градостроительной справке МУП "Архитектура" города Барнаула от 17 августа 2017 г. и письму Комитета по земельным ресурсам и землеустройству города Барнаула от 12 января 2017 г. испрашиваемый земельный участок включен в территорию санитарно-защитных зон промышленных и коммунальных объектов.

Санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ). Границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).

Статьей 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, должны соблюдаться санитарные правила.

В сфере градостроительства применяется, в том числе постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН).

Санитарные правила устанавливают класс опасности промышленных объектов и производств, требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и/или их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству, а также требования к санитарным разрывам опасных коммуникаций (пункт 1.4. СанПиН). Проектирование санитарно-защитных зон осуществляется на всех этапах разработки градостроительной документации, проектов строительства, реконструкции и эксплуатации отдельного промышленного объекта и производства и/или группы промышленных объектов и производств. Размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Обоснование размеров санитарно-защитной зоны осуществляется в соответствии с требованиям, изложенными в настоящих правилах (пункт 3.1 СанПиН).

Установление размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств проводится при наличии проектов обоснования санитарно-защитных зон с расчетами загрязнения атмосферного воздуха, физического воздействия на атмосферный воздух, с учетом результатов натурных исследований и измерений атмосферного воздуха, уровней физического воздействия на атмосферный воздух, выполненных в соответствии с программой наблюдений, представляемой в составе проекта (пункт 4.1 СанПиН).

Установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации, а для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности - на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя (пункты 4.2 и 4.3 СанПиН).

С учетом изложенных обстоятельств отображение в Правилах землепользования и застройки санитарно-защитной зоны, не утвержденной в установленном порядке, противоречит актам большей юридической силы.

Проанализировав содержание картографического материала Генерального плана и Правил землепользования и застройки, информацию Управления Росреестра по Алтайскому краю и Управления Роспотребнадзора по Алтайскому краю, суд установил, что отображение на Карте зон с особыми условиями использования территории этих санитарно-защитных зон произведено с нарушением порядка их установления и отображения на Карте зон с особыми условиями использования территории.

Между тем, суд отказал в удовлетворении административного искового заявления в этой части со ссылкой на отсутствие нарушений прав и законных интересов административного истца.

Судебная коллегия не может согласиться с данным выводом суда.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца.

Как усматривается из материалов дела, основанием для обращения Павельева В.В. в суд послужил отказ в предварительном согласовании предоставления земельного участка и в утверждении схемы расположения земельного участка для реализации прав, предусмотренных Законом Алтайского края от 9 ноября 2015 г. N 98-ЗС "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков", выраженный в письме Комитета по земельным ресурсам и землеустройству от 12 января 2017 г. Отказ мотивирован в том числе тем, что испрашиваемый земельный участок расположен в границах санитарно-защитных зон производственных и коммунально-складских объектов, кладбища.

Данное обстоятельство свидетельствует о том, что интересы Павельева В.В. нарушаются неправомерным отображением санитарно-защитных зон на Карте зон с особыми условиями использования территории.

С учетом изложенного, выводы суда первой инстанции нарушения прав административного истца, изложенные в решении суда, не соответствуют обстоятельствам административного дела, что является основанием для отмены судебного акта в этой части в силу подпункта 3 пункта 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с вынесением нового решения о частичном удовлетворении административного искового заявления с даты принятия настоящего апелляционного определения (пункт 1 части 4 статьи 215 КАС РФ и пункт 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

Руководствуясь статьями 307, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Алтайского краевого суда от 19 марта 2018 г. отменить в части отказа в признании не действующим решения Барнаульской городской Думы от 9 октября 2012 г. N 834 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края" в части отображения в Приложении N 2 к Правилам землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края территориальной зоны с особыми условиями использования территории: санитарно-защитной зоны производственных и коммунально-складских объектов, кладбища на территории земельного участка, расположенного по адресу: Алтайский край, г. Барнаул, ул. ...

В этой части принять новое решение.

Признать не действующим решение Барнаульской городской Думы от 9 октября 2012 г. N 834 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края" в части отображения в Приложении N 2 к Правилам землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края территориальной зоны с особыми условиями использования территории: санитарно-защитной зоны производственных и коммунально-складских объектов, кладбища на территории земельного участка, расположенного по адресу: Алтайский край, г. Барнаул, ул. ... с даты вынесения настоящего апелляционного определения.

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Калинина Л.А.