Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 июня 2018 г. N 44-АПГ18-8 Суд отменил решение краевого суда и признал не действующим в части решение Земского собрания Суксунского муниципального района Пермского края от 23 ноября 2017 г. N 16 "О внесении изменений в генеральный план Ключевского сельского поселения Суксунского муниципального района Пермского края"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 июня 2018 г. N 44-АПГ18-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Абакумовой И.Д.,

судей Нефедова О.Н. и Никифорова С.Б.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Мангилевой Аллы Михайловны о признании не действующим с момента принятия решения Земского собрания Суксунского муниципального района Пермского края от 23 ноября 2017 г. N 16 "О внесении изменений в генеральный план Ключевского сельского поселения Суксунского муниципального района Пермского края"

по апелляционной жалобе Мангилевой Аллы Михайловны на решение Пермского краевого суда от 22 марта 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения Честиковой В.В., являющейся представителем Мангилевой А.М., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Совета депутатов Ключевского сельского поселения Суксунского района Пермского края от 23 сентября 2014 г. N 79 (далее также - Решение N 79) утвержден Генеральный план муниципального образования "Ключевское сельское поселение Суксунского муниципального района Пермского края" (далее - Генеральный план поселения).

В силу пункта 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) в редакции, действовавшей на момент принятия в 2014 году Генерального плана Ключевского сельского поселения, утверждение генерального плана и внесение в него изменений, относилось к вопросам местного значения поселения.

В соответствии с частью 3 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ, в редакции Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решение указанных вопросов местного значения на территориях сельских поселений отнесено к полномочиям органов местного самоуправления соответствующих муниципальных районов.

Решением Земского Собрания Суксунского муниципального района Пермского края (далее - Земское собрание) от 23 ноября 2017 г. N 16 (далее - Решение N 16) внесены изменения в Решение N 79.

В частности, пунктом 1 Решения N 16 в пункт 5.1 Генерального плана поселения внесены изменения следующего содержания:

- по всему тексту цифры "117, 57" заменены цифрами "170,3" (подпункт 1.1);

- таблица 26 изложена в новой редакции (подпункт 1.2);

- слова "земельные участки, площадью 5,50 га, 2,00 га и 0,50 га" заменены словами "земельные участки, площадью 5,50 га и 0,50 га" (подпункт 1.3);

- в таблице 28 цифры "50292,67" заменены цифрами "50291,72", цифра "42,98" заменена цифрой "52,73", цифра "160,55" цифрой "170,3" (подпункт 1.5).

Пунктом 2 решения из Схемы границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон Ключевского сельского поселения Суксунского муниципального района Пермского края исключены перспективные производственные зоны площадью 2,00 га и 0,95 га вдоль федеральной трассы "Пермь-Екатеринбург" в границах Ключевского сельского поселения, в границах прекратившего существование земельного участка с кадастровым номером ... и в границах земельного участка с кадастровым номером ... сохранена за указанными территориями зона сельскохозяйственного использования (зона сельскохозяйственных угодий (залежь и пашня соответственно).

Данное решение опубликовано 25 ноября 2017 г. в газете "Новая жизнь".

Мангилева Алла Михайловна обратилась в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением с учетом уточнений о признании частично не действующим с момента принятия Решение N 16, а именно в пункте 1: подпункта 1.1 в части цифры 170,3; подпункта 1.2 в части цифры 170.3 (площадь, га), цифр 13,55 (площадь, га) и 7,96 (структура, %); подпункта 1.3 в части слов "земельные участки площадью 5,50 га и 0,50 га"; подпункта 1.5 в части цифр 50291,72, 52, 73 и 170,3. Также пункта 2 Решения N 16 в части слов "исключить из Схемы границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон Ключевского сельского поселения перспективные производственные зоны площадью 2,00 га вдоль федеральной трассы "Пермь-Екатеринбург" в границах прекратившего существование земельного участка с кадастровым номером ..., сохранив за указанной территорией зону сельскохозяйственного использования (зона сельскохозяйственных угодий (залежь)". Также Мангилевой А.М. заявлены требования о возмещении судебных расходов.

В обоснование заявленных требований Мангилева А.М. указала, что нормативный правовой акт принят с нарушением процедуры его принятия, вопрос об исключении спорного земельного участка из перспективных зон развития на публичные слушания не выносился. Истец считает, что нарушены его права как собственника земельного участка с кадастровым номером ..., поскольку исключение земельного участка из перспективных зон развития территории поселения привело к невозможности использования земельного участка для строительства объектов придорожного сервиса.

Решением Пермского краевого суда от 22 марта 2018 г. административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

В апелляционной жалобе Мангилева А.М. указывает, что судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для административного дела, выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела, просит решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе прокуратурой Пермского края, Земским собранием и Администрацией Ключевского сельского поселения Суксунского муниципального района Пермского края представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Изучив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим отмене исходя из следующего.

Статьей 7 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что по вопросам местного значения органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты (часть 1). Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).

Согласно части 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему кодексу.

В силу части 1 статьи 24 ГрК РФ генеральный план поселения утверждаются представительным органом местного самоуправления.

Как следует из материалов дела, в состав территории муниципального образования "Ключевское сельское поселение", наделенного статусом сельского поселения, входящего в состав Суксунского муниципального района Пермского края, входит 23 населенных пункта, в том числе село Ключи (статья 2 Устава Ключевского сельского поселения, статья 3 Закона Пермского края от 30 мая 2013 года N 210-ПК "Об образовании нового муниципального образования Ключевского сельского поселения").

Судом установлено, что Мангилева А.М. являлась собственником земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного по адресу ... вдоль федеральной автомобильной трассы "Пермь-Екатеринбург", у пересечения с автомобильной дорогой общего пользования местного значения, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, с видом разрешенного использования "для сельскохозяйственного производства".

Решением Совета депутатов Ключевского сельского поселения Суксунского района Пермского края от 23 сентября 2014 г. N 79 утвержден Генеральный план муниципального образования "Ключевское сельское поселение Суксунского муниципального района Пермского края". Согласно Схеме границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон, земельный участок Мангилевой А.М. включен в перспективную производственную зону.

При этом в текстовой части Генерального плана (в материалах по обоснованию Генерального плана) содержится указание на структуру земель в административных границах Ключевского сельского поселения (раздел 5 Генерального плана), в которые входят, в том числе: земли сельскохозяйственного назначения, земли населенных пунктов, земли промышленности. Так, земли промышленности поселения на 1 января 2014 г. составляли площадь 117,57 га, в том числе: автодорога общего пользования федерального значения "Пермь-Екатеринбург" 60,50 га; автодороги местного значения 52,74 га; разработка карьеров 4,26 га; вышка связи 0,0761 га. Предполагался перевод земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности, в том числе земельных участков площадью 5,50 га, 2,00 га и 0,50 га, расположенных вдоль автомобильной дороги общего пользования федерального значения "Пермь-Екатеринбург" для размещения объектов придорожного сервиса.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Генеральный план поселения должен содержать: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения; карту функциональных зон поселения. К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт (части 3, 6 статьи 23 ГрК РФ).

Порядок внесения изменений в генеральный план установлен статьями 24 и 25 ГрК РФ и предусматривает ряд последовательных процедур, к которым относятся принятие решения главой местной администрации городского округа о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений; обязательное согласование проекта в соответствии со статьей 25 названного кодекса; обязательное рассмотрение проекта на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 этого же кодекса; принятие решения представительным органом местного самоуправления городского округа с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением (статья 24 ГрК РФ).

На основании решения от 1 июня 2015 г. N 195 исполняющим обязанности главы администрации Ключевского сельского поселения назначены публичные слушания по проекту внесения изменений в Генеральный план муниципального образования "Ключевское сельское поселение Суксунского муниципального района Пермского края". Проект предусматривал увеличение земель промышленности путем перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности. Проект изменений Генерального плана не содержал сведений об исключении спорного земельного участка из перспективной производственной зоны.

Как усматривается из протокола публичных слушаний от 3 июля 2015 г. обсуждаемые изменения касались уточнения земель промышленности, транспорта в связи с выявленными неточностями при разработке Генерального плана, поскольку некоторые земельные участки с категорией земель промышленности не были учтены в Генеральном плане и поступили заявления от собственников земельных участков об изменении категории земель. Предложений об исключении спорного земельного участка из перспективной производственной зоны на публичных слушаниях не поступало.

По результатам публичных слушаний подготовлено заключение от 3 июля 2015 г.

В 2016 году земельный участок с кадастровым номером ... был разделен на два участка с кадастровыми номерами: ..., площадью 12735 кв.м, который принадлежит с 7 октября 2016 г. Мангилевой А.М., и ..., площадью 7265 кв.м, который принадлежит с 24 октября 2016 г. Ш.

Согласно решению Земского собрания от 20 октября 2016 г. N 278 вопрос о внесении изменений в Генеральный план Ключевского сельского поселения Суксунского муниципального района Пермского края отложен для уточнения информации о местоположении и правообладателях земельных участков, в том числе с кадастровыми номерами ... и ..., а решением Земского собрания от 24 ноября 2016 г. проект изменений Генерального плана отклонен.

После доработки проекта Генерального плана и принятия Решения N 16 сведения о части земельных участков, подлежащих включению в земли промышленности из числа земель сельскохозяйственного назначения, исключены из перспективной производственной зоны, в том числе участок, площадью 2,00 га с кадастровым номером ..., а также его площадь не учтена при установлении общей структуры земель промышленности поселения.

Судебная коллегия соглашается с доводом апелляционной жалобы, что при принятии оспариваемого нормативного акта допущены нарушения градостроительного законодательства.

Как следует из положений статей 24 и 28 ГрК РФ проект генерального плана, в том числе по внесению в него изменений, подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, которые проводятся с участием жителей поселений, городских округов в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

Протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа соответственно в представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа (часть 12 статьи 24 ГрК РФ).

Представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением (часть 13 статьи 24 ГрК РФ).

Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно и должны, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов муниципального образования, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Исходя из общих принципов градостроительного законодательства, требующих обязательного учета мнения населения при принятии градостроительных решений, и анализа приведенных норм градостроительного законодательства, следует вывод, что генеральный план (изменения в него) подлежит доработке в той части, в которой на публичных слушаниях или в заключении о результатах публичных слушаний высказаны предложения, замечания по проекту генерального плана (изменений в него).

В данном случае, предложений об исключении земельного участка площадью 2,00 га с кадастровым номером ..., из перспективной производственной зоны и из общей структуры земель промышленности поселения, в ходе проведения публичных слушаний не поступало и такие предложения не отраженны в заключении о результатах публичных слушаний.

Названное обстоятельство свидетельствует о том, что оспариваемые положения Решения N 16 не соответствуют приведенным нормам градостроительного законодательства, имеющим большую юридическую силу.

Таким образом, что Судебная коллегия Судебная коллегия полагает, что решение суда вынесено с нарушения норм материального права, в связи с чем судебный акт подлежит отмене с принятием нового решения об удовлетворении административного искового заявления.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии с пунктом 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт применялся, Судебная коллегия полагает необходимым признать его не действующим с момента вступления в силу настоящего определения.

Руководствуясь статьями 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Пермского краевого суда от 22 марта 2018 г. отменить. Административное исковое заявление Мангилевой Аллы Михайловны удовлетворить.

Признать не действующим в части решение Земского собрания Суксунского муниципального района Пермского края от 23 ноября 2017 г. N 16 "О внесении изменений в генеральный план Ключевского сельского поселения Суксунского муниципального района Пермского края" в пункте 1 подпункта 1.1 в части цифры 170,3; подпункта 1.2 в части цифры 170,3 (площадь, га), цифр 13,55 (площадь, га) и 7,96 (структура, %); подпункта 1.3 в части слов "земельные участки площадью 5,50 га и 0,50 га"; подпункта 1.5 в части цифр 50291,72, 52, 73 и 170,3; пункта 2 решения Земского собрания от 23 ноября 2017 года N 16 в части слов "исключить из Схемы границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон Ключевского сельского поселения перспективные производственные зоны площадью 2,00 га вдоль федеральной трассы "Пермь- Екатеринбург" в границах прекратившего существование земельного участка с кадастровым номером ... сохранив за указанной территорией зону сельскохозяйственного использования (зона сельскохозяйственных угодий (залежь)" с момента вступления в силу настоящего определения.

Председательствующий

Абакумова И.Д.

Судьи

Нефедов О.Н.

Никифоров С.Б.