Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 июня 2018 г. N 74-АПГ18-1 О признании частично не действующей Территориальной схемы обращения с отходами Республики Саха (Якутия) на 2017-2026 гг. и прогнозный период до 2036 г., утв. приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Саха (Якутия) от 26 сентября 2016 г. N 411п

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 июня 2018 г. N 74-АПГ18-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Калининой Л.А. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Горенко А.А.

по апелляционным жалобам общества с ограниченной ответственностью "Авангард" и индивидуального предпринимателя Петрова Евгения Николаевича на решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 1 февраля 2018 года об отказе в удовлетворении административных исковых требований о признании недействующей Территориальной схемы обращения с отходами Республики Саха (Якутия) на 2017-2026 годы и прогнозный период до 2036 года, утверждённой приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Саха (Якутия) от 26 сентября 2016 года N 411п (в редакции приказа Министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2017 года N 263п) в части обращения с твёрдыми коммунальными отходами в Республике Саха (Якутия) (том 1).

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение незаконным и необоснованным и поэтому подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

общество с ограниченной ответственностью "Авангард" и индивидуальный предприниматель Петров Е.Н. обратились в Верховный суд Республики Саха (Якутия) с административным исковым заявлением о признании недействующей Территориальной схемы обращения с отходами Республики Саха (Якутия) на 2017-2026 годы и прогнозный период до 2036 года, утверждённой приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Саха (Якутия) от 26 сентября 2016 года N 411п (в редакции приказа Министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2017 года N 263п) в части обращения с твёрдыми коммунальными отходами в Республике Саха (Якутия) (том 1), ссылаясь на нарушение их права на охрану окружающую среду и здоровье человека, а также прав и законных интересов как субъектов предпринимательской деятельности в сфере обращения с отходами производства и потребления.

По мнению заявителей, сложившаяся ситуация обусловлена несоответствием Территориальной схемы обращения с твердыми коммунальными отходами требованиям статьи 13.3 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

Решением Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 1 февраля 2018 года обществу с ограниченной ответственностью "Авангард" и ИП Петрову Е.Н. отказано в удовлетворении административных исковых заявлений.

В апелляционных жалобах общество с ограниченной ответственностью "Авангард" и ИП Петров Е.Н. просят решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права.

Относительно апелляционных жалоб представлены возражения прокуратурой Республики Саха (Якутия) и Министерством жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Саха (Якутия).

Изучив доводы апелляционных жалоб, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда первой инстанции подлежащим отмене с вынесением нового решения об удовлетворении заявленных требований.

В силу статей 208-215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, лица, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти нарушаются их права, свободы и законные интересы гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим федеральному закону полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

При рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснить, нарушены ли права и законные интересы административных истцов, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, в том числе порядок введения в действие и опубликования, соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемая территориальная схема принята с соблюдением процедуры, в оспариваемой части не противоречит федеральному законодательству, права и законные интересы административных истцов не нарушает.

С выводами суда согласиться нельзя.

В силу статей 1, 2, 3, 4.1, 9, 12, 13.2-17, 18, 19, 20, 21, 24.8-24.13 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (с последующими изменениями) принципами государственной политики в области обращения с твёрдыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации являются: охрана здоровья человека; поддержание или восстановление благоприятного состояния окружающей среды и сохранение биологического разнообразия; научно обоснованное сочетание и экономических и экологических интересов общества использование методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот; соблюдение прав каждого человека на получение достоверной информации о деятельности по обращению с твёрдыми коммунальными отходами.

При этом территориальная схема обращения с твёрдыми коммунальными отходами является одним из базовых нормативных документов, на основе которого предусматривается стратегическое планирование деятельности по обращению с отходами, образующимися в результате потребления товаров (продукции), осуществляется деятельность регионального оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами и других операторов по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, устанавливаются предельные тарифы в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами, разрабатываются и проводятся конкретные мероприятия по реконструкции и модернизации и строительству объектов размещения, захоронения, хранения, обезвреживания отходов и иных объектов, необходимых в области обращения с отходами, создаются места накопления твердых коммунальных отходов, разрабатываются мероприятия по предотвращению, снижению вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду.

Социальной значимостью территориальной схемы обращения с твёрдыми коммунальными отходами предопределены требования к составу и содержанию этого документа при его разработке.

Согласно статье 13.3 названного Федерального закона, постановления Правительства Российской Федерации от 16 марта 2016 года N 197 (далее - Требования) Территориальная схема в области обращения с отходами разрабатывается в соответствии с документами территориального планирования; на разработчике территориальной схемы лежит обязанность включать в себя качественные и количественные данные, характеризующие деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов, а именно, данные: о нахождении источников образования отходов на территории субъекта Российской Федерации (с нанесением источников их образования на карту субъекта Российской Федерации); о количестве образующихся отходов на территории субъекта Российской Федерации с разбивкой по видам и классам опасности отходов; о нахождении мест накопления отходов на территории субъекта Российской Федерации; о месте нахождения объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов; о месте нахождения объектов размещения отходов, включённых в государственный реестр объектов размещения отходов; баланс количественных характеристик образования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твёрдых коммунальных отходов, на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Из анализа оспариваемого нормативного правового акта следует, что, несмотря на наличие в его составе текстовых, табличных и иных материалов, предъявляемые требования федеральным законодательством к разработке, составу и содержанию территориальной схемы разработчиком соблюдены не в полном объёме, описание системы организации и осуществления на территории субъекта Российской Федерации деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению образующихся на территории данного субъекта Российской Федерации в этих материалах, является произвольным.

Так, суд не учёл, что источник образования отходов - объект капитального строительства или другой объект, а также их совокупность, объединённые единым назначением и (или) неразрывно связанные физически или технологически и расположенные в пределах одного или нескольких земельных участков; территория (часть территории) поселения, на которых образуются твёрдые коммунальные отходы (пункт N 2 Требований); данные о нахождении источников образования отходов на территории субъекта Российской Федерации включаются в территориальную схему обращения с отходами с указанием наименования источников образования отходов, а также сведений о почтовом адресе и (или) географических координатах источников образования отходов на территории субъекта Российской Федерации (с нанесением их на карту субъекта Российской Федерации) (пункт 5 Требований).

В оспариваемой Территориальной схеме наименования источников образования отходов не указаны, масштаб изображения субъекта Российской Федерации на рисунке не позволяет оценить точность и корректность нанесения точек расположения источников образования отходов.

Ссылка в таблице 2.1 Территориальной схемы на муниципальное образование как источник образования твёрдых коммунальных отходов не может рассматриваться достаточной, поскольку данный критерий не учитывает расположенные в разрезе муниципальных образований различные с точки зрения наименования источники образования мусора (школа, детский сад, магазин, жилой фонд, объекты производства отходов), влияющие на виды отходов и их объёмы, информация о которых в свою очередь в Территориальной схеме должна быть систематизирована с привязкой к источникам образования твёрдых коммунальных отходов, что следует из пункта 6 Требований.

Суд не принял во внимание и то обстоятельство, что данные о количестве образующихся отходов на территории субъекта Российской Федерации в соответствии с указанным пунктом 6 Требований должны содержать в себе сведения о ежегодном образовании отходов, систематизированных не только по классам опасности, но и по видам отходов согласно федеральному классификационному каталогу отходов.

Вид отходов - это совокупность отходов, которые имеют общие признаки в соответствии с системой классификации отходов (статья 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ).

В Федеральном классификационном каталоге отходов, утверждённом приказом Росприроднадзора от 22 мая 2017 года N 242, коммунальные отходы отнесены к 7 блоку и содержат 150 видов отходов.

Такие данные в разделе "количество образующихся отходов на территории субъекта Российской Федерации" не систематизированы.

Более того систематизация по видам отходов в Территориальной схеме отсутствует повсеместно.

В частности в разделе Территориальной схемы "целевые показатели по обезвреживанию, утилизации и размещению отходов" по годам нет данных с разбивкой по видам отходов: о доле утилизированных, обезвреженных отходов в общем объёме отходов, образовавшихся в процессе производства и потребления (процентов) суммарно; о доле отходов, направляемых на захоронение, в общем объёме отходов, образовавшихся в процессе производства и потребления (процентов).

Отсутствуют в этом разделе с разбивкой по видам отходов сведения: об установленных в субъекте Российской Федерации целевых показателях по обезвреживанию, утилизации и размещению отходов и о достигнутых значениях указанных целевых показателей (на дату утверждения территориальной схемы); о доле утилизированных, обезвреженных отходов в общем объёме отходов, образовавшихся в процессе производства и потребления (процентов).

Обращает на себя внимание тот факт, что в таблице 2.2. территориальной схемы представлены сведения о 376 предприятиях и организациях, включённых в перечень объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и подлежащих федеральному государственному экологическому надзору федерального контроля.

Однако из приобщённого к делу письма Министерства природы Республики Саха (Якутия) усматривается, что таких предприятий зарегистрировано более 1300.

Материалы, обосновывающие не включение всех предприятий и организаций в Территориальной схеме отсутствуют.

Согласно подпунктам "г" и "д" пункта 4, пункта 8, 9 Требований в территориальной схеме разделе "места накопления отходов" должны содержаться данные о нахождении мест накопления отходов (с нанесением их на карту субъекта Российской Федерации).

Накопление отходов - складирование отходов на срок не более чем одиннадцать месяцев в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения (статья 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ).

В таблицах 5.1, 5.2 и 5.3 оспариваемой Территориальной схемы места накопления отходов в значении, установленном законодателем, разработчиком не указаны.

Говоря об объектах размещения отходов, названная статья 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ, определяет их как специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов - специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающее в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов объекты хранения отходов - специальные сооружения, которые обустроены в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предназначены для долгосрочного складирования отходов в целях их последующих утилизации, обезвреживания, захоронения.

По смыслу статьи 24.6 и пункта 3 статьи 13.3 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ, пункта 9 Требований территориальная схема обращения с отходами в разделе "объекты по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов" схема должна содержать сведения (наименования, адреса, расположенных на территории субъекта Российской Федерации объектов по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов) обо всех существующих объектах отвечающих санитарным и экологическим требованиям и действующих в зоне деятельности регионального оператора.

Из материалов дела усматривается, что обезвреживание, обработка и утилизация отходов осуществляется на объекте, расположенном по адресу г. Якутск, ул. 50 лет Советской Армии, дом 53/3 на основании лицензии предпринимателем Петровым Е.Н., объект по указанному адресу отражение в разделе в таблице 6.1 Территориальной схемы не находит, препятствуя тем самым осуществлению деятельности по переработке твёрдых коммунальных отходов 1-4 классов опасности по указанному адресу предпринимателем Петровым Е.Н. и их транспортировке ООО "АВАНГАРД".

Поскольку такое регулирование, не отвечая требованиям выше приведённых федеральных норм, допускает правовую неопределенность в правоприменении, у суда не было оснований для отказа в удовлетворении заявленных требований о признании недействующим оспариваемого регулирования.

В связи с изложенным, руководствуясь статьями 307, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 1 февраля 2018 года отменить, принять по делу новое решение, которым удовлетворить административные исковые заявления общества с ограниченной ответственностью "Авангард" и индивидуального предпринимателя Петрова Евгения Николаевича.

Признать недействующей со дня вступления в законную силу настоящего судебного акта Территориальную схему обращения с отходами Республики Саха (Якутия) на 2017-2026 годы и прогнозный период до 2036 года, утверждённую приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Саха (Якутия) от 26 сентября 2016 года N 411п (в редакции приказа Министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2017 года N 263п) в части обращения с твёрдыми коммунальными отходами в Республике Саха (Якутия) (том 1).

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Калинина Л.А.

Корчашкина Т.Е.